Wyrok NSA z 31.05.2010 r. – I OSK 1633/09

UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 9 września 2009 r. sygn. akt II SA/Op 210/09, po rozpatrzeniu skargi Z. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z […] marca 2009 r. nr […] (w wyroku podano błędny nr […], który został sprostowany postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z […] czerwca 2009 r. nr […]), w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o żądanej treści, uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Burmistrza Prudnika z […] stycznia 2009 r., nr […].

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawił następujący stan faktyczny sprawy:

Z. P. […] stycznia 2009 r. zwróciła się do Burmistrza Prudnika o wydanie zaświadczenia potwierdzającego pracę w gospodarstwie rolnym jej rodziców w okresie od 1 stycznia 1995 r. do 19 listopada 1995 r. oraz w okresie od 20 listopada 1995 r. do 31 grudnia 1995 r. w charakterze właściciela w gospodarstwie rolnym przejętym od rodziców. Do wniosku dołączyła zaświadczenie o miejscu zameldowania (N. […]), zaświadczenie z KRUS o podleganiu ubezpieczeniu społecznemu, zaświadczenie Starosty Prudnickiego o pozostawaniu właścicielką gospodarstwa rolnego, oświadczenie wnioskodawcy oraz zeznania dwóch świadków. Burmistrz Prudnika postanowieniem z […] stycznia 2009 r. wydanym na podstawie art. 219 kpa oraz art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy (Dz. U. Nr 54, poz. 310) odmówił poświadczenia Z. P. pracy w gospodarstwie rolnym rodziców B. i P. M. w okresie od 1 stycznia 1995 r. do 19 listopada 1995 r. oraz pracy w gospodarstwie rolnym przejętym od rodziców w charakterze właściciela w okresie od 20 listopada 1995 r. do 31 grudnia 1995 r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że Urząd Miejski w Prudniku posiada jedynie rejestry podatników podatku rolnego oraz posiada dane dotyczące zameldowania. Opodatkowanie podatkiem rolnym nie jest związane z prowadzeniem gospodarstwa rolnego lub pracą w nim lecz z własnością gospodarstwa i stąd też niemożliwym jest potwierdzenie faktu pracy w gospodarstwie rolnym. Dodatkowo organ podał, że rejestry podatku rolnego przechowywane są przez 10 lat, a wnioskodawczyni domaga się wydania zaświadczenia za okres przekraczający 10 lat. Podobnie rzecz ma się z danymi dotyczącymi zameldowania, które potwierdzają jedynie fakt stałego zameldowania na określonym terenie. Co do możliwości potwierdzenia pracy w gospodarstwie rolnym rodziców przy pomocy zeznań świadków organ I instancji stwierdził, że zeznania takie nie stanowią podstawy wydania żądanego zaświadczenia. Argumentował nadto, że niedopuszczalne jest prowadzenie postępowania wyjaśniającego i dowodowego w celu potwierdzenia danych niezbędnych do wydania zaświadczenia.

Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem Z. P. wniosła zażalenie. W jego uzasadnieniu podniosła, że nie zgadza się z zapadłym postanowieniem, ponieważ dokumenty, którymi dysponuje, a które przedłożyła organowi stanowią dostateczny dowód jej pracy w gospodarstwie rolnym. Żądane zaświadczenie jest jej natomiast niezbędne do przedłożenia w Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Opolu, celem zaliczenia 14 lat pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy.

Po rozpatrzeniu złożonego zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu postanowieniem z dnia […] marca 2009 r. utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji w sprawie odmowy wydania skarżącej zaświadczenia o pracy w gospodarstwie rolnym w charakterze domownika a następnie właściciela. W uzasadnieniu wydanego postanowienia organ II instancji stwierdził, że postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia jest odrębnym postępowaniem w stosunku do procedury jurysdykcyjnej, o której stanowi art. 1 pkt 1 kpa. Zaświadczenia nie mają bowiem charakteru aktów administracyjnych, a ich wydanie należy do tzw. czynności faktycznych względnie czynności materialno-technicznych administracji. W świetle art. 218 § 1 kpa organ administracji publicznej obowiązany jest bowiem wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Organ odwoławczy stwierdził, że wniosek skarżącej nawiązuje do przepisów ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy. Przywołując treść art. 3 tej ustawy organ II instancji stanął na stanowisku, że Burmistrz Prudnika nie dysponował dokumentami, które pozwalałyby mu na stwierdzenie faktu prowadzenia, a więc faktycznie wykonywanej na własny rachunek pracy w gospodarstwie rolnym przez skarżącą, a zatem niemożliwym było wydanie zaświadczenia o treści żądanej przez skarżącą. Organ II instancji wyjaśnił nadto, że zgodnie z przepisami ustawy z 1990 r. brak jest możliwości wydania zaświadczenia o pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym na podstawie zeznań świadków.

Skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia […] marca 2009 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu złożyła Z. P. Strona skarżąca wskazała, że Urząd Gminy zobowiązany był wydać jej zaświadczenie potwierdzające lata pracy w gospodarstwie rolnym. W sytuacji, gdy Urząd Gminy nie dysponował dokumentami uzasadniającymi wydanie stosownego zaświadczenia winien je wydać na podstawie zeznań dwóch świadków złożonych przed urzędnikiem gminy.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w uzasadnieniu wyroku z 9 września 2009 r. wyjaśnił, że zaskarżone postanowienie podjęte zostało w trybie przepisu art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, a więc stanowiło merytoryczne rozstrzygnięcie organu odwoławczego. Sąd powołując treść art. 217 oraz 218 kpa zwrócił uwagę, że Kodeks postępowania administracyjnego przewiduje w dwie odrębne podstawy, w których organ administracji publicznej zobowiązany jest wydać zaświadczenie. Pierwsza z nich dotyczy sytuacji, gdy potwierdzenia określonych faktów lub stanów prawnych wymaga przepis prawa, druga zaś, gdy osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu faktów lub stanu prawnego. Sąd podkreślił, że w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2 kpa, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu oraz że organ administracji publicznej przed wydaniem zaświadczenia może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. W ocenie Sądu I instancji art. 218 kpa różnicuje obowiązki organu w zależności od podstawy wydania zaświadczenia. Organ może poprzestać na posiadanej dokumentacji jedynie wówczas, gdy chodzi o drugą sytuację, a więc wynikającą z art. 217 § 2 pkt 2 kpa. Za powyższym przemawia w ocenie Sądu orzekającego wykładnia art. 218 § 1 kpa, który odwołuje się do art. 217 § 2 pkt 2 kpa. Sąd zauważył również, że postępowanie wyjaśniające prowadzone przez organ w związku z wydaniem zaświadczenia nie może być substytutem danych wynikających z prowadzonych przez właściwy organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Postępowanie wyjaśniające nie może tym samym służyć ustalaniu określonego stanu faktycznego, który nie wynika z danych zgromadzonych przez organ. Sąd orzekający wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie obowiązek wydania zaświadczenia wynikał z przepisu prawa. Podstawę żądania przez skarżącą wydania zaświadczenia stanowi art. 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy (Dz. U. Nr 54, poz. 310), który w ust. 1 przewiduje, że na wniosek zainteresowanej osoby właściwy urząd gminy jest obowiązany stwierdzić, zgodnie z art. 1, okresy jej pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym, wydając stosowne zaświadczenie w celu przedłożenia w zakładzie pracy. Jeżeli organ, o którym mowa w ust.1, nie dysponuje dokumentami uzasadniającymi wydanie zaświadczenia o pracy zainteresowanej osoby w indywidualnym gospodarstwie rolnym, zawiadamia ją o tej okoliczności na piśmie (ust. 2 art. 3 ustawy). W ust. 3 tegoż artykułu znalazł się natomiast przepis mówiący o tym, że w wypadku, o którym mowa w ust. 2, okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym mogą być udowodnione zeznaniami co najmniej dwóch świadków zamieszkujących w tym czasie na terenie, na którym jest położone gospodarstwo rolne. Ustawodawca zatem w przepisie zamieszczonym w art. 3 ust. 3 ustawy przewidział sytuację, w której organ z uwagi na niekompletność dokumentów, na podstawie których mógłby wydać zainteresowanemu żądane zaświadczenie o okresie pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym, dopuścił możliwość przeprowadzenia nie tylko postępowania wyjaśniającego, ale wręcz możliwość udowodnienia tego faktu zeznaniami dwóch świadków zamieszkujących w tym czasie na terenie, na którym jest położone gospodarstwo rolne. Z uwagi na systematykę tego przepisu wydaje się, że ten sposób dowodzenia możliwy jest dopiero wówczas, gdy organ nie dysponuje dokumentami uzasadniającymi wydanie zaświadczenia o pracy zainteresowanej osoby w indywidualnym gospodarstwie rolnym. Przenosząc powyższe uregulowania prawne na grunt rozpatrywanej sprawy Sąd I instancji stwierdził, że organy obu instancji odmówiły skarżącej wydania zaświadczenia potwierdzającego pracę w gospodarstwie rolnym z powodu niemożności stwierdzenia, czy wnioskodawczyni osobiście pracowała lub prowadziła indywidualne gospodarstwo rolne. Zdaniem organów faktu osobistej pracy czy też osobistego prowadzenia gospodarstwa rolnego nie potwierdzają posiadane przez organ I instancji dokumenty, czyli rejestr podatników podatku rolnego oraz ewidencja meldunkowa. W ocenie Sądu dokumentami potwierdzającymi poszczególne okresy pracy w gospodarstwie rolnym są księgi podatkowe, rejestry gruntów, ewidencja wojskowa, dokumentacja związana z ubezpieczeniem społecznym, majątkowym, osobowym oraz inne znajdujące się w dyspozycji urzędu. Z uzasadnienia organu I instancji wynika natomiast, że dysponował on dokumentami potwierdzającymi zameldowanie skarżącej na pobyt stały od […] kwietnia 1974 r. w N. […], rejestrem podatników podatku rolnego z własnego gospodarstwa rolnego o powierzchni 4,95 ha fizycznych. Sąd uznał, że dysponując już takimi dokumentami organ winien podjąć czynności związane z przeprowadzeniem postępowania wyjaśniającego, które spełnia pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia. Winno się ono zatem odnosić do zbadania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych, czy też wyjaśnienia, czy dane te odnoszą się do wnioskodawcy, faktów stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się wnioskodawca, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencja i rejestry mogą zawierać żądane dane oraz ustalenia ewentualnych dysponentów tych danych. Sąd zauważył, że organ prowadząc stosowne ewidencje posiada wiedzę, które grunty na jego terenie są użytkowane rolniczo, a tym samym przyjmowanie, że wydanie żądanego zaświadczenia o pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym jest niemożliwe wobec niemożności stwierdzenia faktu osobistej pracy lub osobistego prowadzenia tego gospodarstwa jest nie do zaakceptowania. W ocenie Sądu przyjęcie poglądu prezentowanego przez organy obu instancji w istocie powodowałoby, że przepis art. 3 ust. 1 ustawy stałby się przepisem martwym. Ponadto Sąd I instancji odwołując się do utrwalonego orzecznictwa sądowego, kodeksu cywilnego oraz przepisów ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (j.t. Dz. U. z 1998 r. Nr 7, poz. 25, ze zm.) wyjaśnił pojęcia: „prowadzenie gospodarstwa rolnego”, „faktyczna praca w gospodarstwie”, oraz pojęcie „domownika” i stwierdził, że organ I instancji rozpatrując przedmiotową sprawę nie ustalił, czy dysponuje dokumentami (poza rejestrami podatników podatku rolnego), które pozwalałyby mu na stwierdzenie faktu pracy skarżącej w gospodarstwie rolnym rodziców w charakterze domownika. Podkreślił, że skoro ustawodawca ustanowił wymóg ubezpieczenia społecznego domowników w art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, to tym samym uiszczanie składek na ubezpieczenie społeczne stanowi domniemanie faktyczne, że dana osoba pracowała w gospodarstwie rolnym w charakterze domownika. Organy obu instancji pozostały natomiast w niniejszej sprawie tylko na stwierdzeniu, że nie dysponują już rejestrami podatników podatku rolnego za ten okres, nie wnikając czy są w posiadaniu innych danych pozwalających na stwierdzenie tego faktu. Organ II instancji rozpoznając ponownie sprawę wnioskodawczyni naruszył natomiast przepis art. 138 § 1 pkt 1 kpa podzielając w całości poczynione ustalenia i ich ocenę prawną, nie dostrzegając tym samym możliwości ani potrzeby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, ani też wadliwej interpretacji przepisu art. 1 ust. 1 pkt 1 ustawy z 1990 r. Reasumując Sąd I instancji stwierdził, że przeprowadzona kontrola legalności zaskarżonych postanowień wykazała, iż dotknięte są one wadą skutkującą ich uchyleniem. Wskazania do dalszego postępowania wynikają natomiast wprost z przedstawionych przez Sąd rozważań. Wobec powyższego Sąd I instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) uchylił zaskarżone postanowienia.

Skargę kasacyjną od tego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z 9 września 2009 r. sygn. akt II SA/Op 210/09, na podstawie art. 173 i art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu. Skarżące Kolegium w obszernym i szczegółowym uzasadnieniu złożonej skargi kasacyjnej zarzuciło kwestionowanemu rozstrzygnięciu naruszenie przepisów prawa:

• materialnego, tj. art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy (Dz. U. Nr 54, poz. 310), przez błędną jego wykładnię (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), polegającą na przyjęciu, że dokumentami, którymi dysponuje organ, a uzasadniającymi wydanie zaświadczenia o pracy zainteresowanej osoby w indywidualnym gospodarstwie rolnym, są nie tylko dokumenty znajdujące się w zasobach organu właściwego, ale pozostają nimi również dane (dokumenty) będące w dyspozycji innych podmiotów – w tym jednostek organizacyjnych Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego, które organ winien zgromadzić w oparciu o postępowanie wyjaśniające prowadzone na podstawie art. 218 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, albowiem wykładni tej przeczy uproszczony charakter wskazanego postępowania, okoliczność, że art. 3 ust. 2 ustawy stanowi lex specialis wobec treści art. 217 § 2 pkt 1 oraz art. 218 § 2 kpa, a także fakt ubiegania się przez wnioskodawczynię o zaświadczenie dotyczące pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym w roku 1995, tj. w okresie podlegania rolników oraz pracujących z nimi domowników ubezpieczeniu społecznemu rolników na podstawie ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin (Dz. U. z 1993 r. Nr 71, poz. 342, ze zm.), w myśl której – zgodnie z art. 42 – ewidencję okresów podlegania ubezpieczeniu społecznemu i opłacaniu składek za każdego ubezpieczonego prowadzi Kasa Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego, nie zaś na zasadach określonych w ustawie z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin (Dz. U. z 1989 r. Nr 24, poz. 133, ze zm.), tworzącej w art. 42 Fundusz Ubezpieczenia Społecznego Rolników, gdzie ewidencję okresów ubezpieczenia oraz opłacania składek na ten Fundusz – w myśl § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 marca 1983 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin (Dz. U. z 1988 r. Nr 2, poz. 10, ze zm.) prowadził naczelnik gminy,

• przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), a mianowicie:

1) obrazę art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie zaistniały podstawy do uchylenia postanowień organów obu instancji, sprowadzające się do wniosku o naruszeniu przepisu art. 138 § 1 pkt 1 kpa, poprzez uznanie przez organ odwoławczy jako prawidłowych ustaleń i oceny prawnej organu I instancji oraz niedostrzeżenie możliwości ani potrzeby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, ani też wadliwej interpretacji przepisu art. 1 ust. 1 ustawy, podczas gdy organy administracji obu instancji prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy, oparły się na treści danych posiadanych we własnych zasobach organu I instancji, tj. rejestrze podatników podatku rolnego oraz ewidencji ludności – potwierdzających jedynie tytuł prawny wnioskodawczyni do gospodarstwa rolnego oraz fakt jej zameldowania na pobyt stały, z których jednak nie wynika, aby wnioskodawczym w okresie od 1 stycznia 1995 r. do 19 listopada 1995 r. oraz w okresie od 20 listopada 1995 r. do 31 grudnia 1995 r. prowadziła indywidualne gospodarstwo rolne w rozumieniu art. 1 ust. 1 pkt 1 ustawy, a w uzasadnieniu postanowień opisały stan faktyczny sprawy, wskazały, jaka dokumentacja została zbadana, stwierdziły, że brak jest dokumentów, na podstawie których można byłoby wydać wnioskowane zaświadczenie, co zostało szczegółowo przedstawione i uzasadnione w obu uchylonych postanowieniach;

2) obrazę art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez lakoniczne wskazanie, że organ II instancji naruszył przepis art. 138 § 1 pkt 1 kpa, podzielając w całości ustalenia poczynione przez organ I instancji oraz ich ocenę prawną i nie dostrzegając możliwości ani potrzeby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, ani też wadliwej interpretacji przepisu art. 1 ust. 1 pkt 1 ustawy, podczas gdy wytknięte błędne zastosowanie art. 138 § 1 pkt 1 kpa winno stanowić konsekwencję konkretnych uchybień przeprowadzonego postępowania administracyjnego, tymczasem w ocenie prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku nie wskazano, jakim przepisom w tym zakresie uchybiły organy administracji I i II instancji; a także polegającą na braku przytoczenia w uzasadnieniu wyroku konkretnych zaleceń co do dalszego postępowania w zakresie dotyczącym przeprowadzenia na podstawie art. 218 § 2 kpa postępowania wyjaśniającego w koniecznym zakresie, przy jednoczesnym zawarciu w motywach wyroku ogólnych uwag dotyczących możliwości związanych z tym postępowaniem – nieprzystających do stanu faktycznego oraz prawnego analizowanej sprawy;

3) obrazę art. 1 i art. 3 § 1 p.p.s.a. przez wyjście poza granice właściwości sądownictwa administracyjnego, tj. kontrolę działalności administracji publicznej, w szczególności poprzez próbę faktycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej i dokonania oceny zasobów znajdujących się w posiadaniu organu I instancji (ksiąg, rejestrów, ewidencji, dokumentacji związanej z ubezpieczeniem społecznym, majątkowym, osobowym) i jego wiedzy co do tego, czy gospodarstwo wnioskodawczyni funkcjonowało w okresie wskazanym we wniosku (oceny dowodów), polegające m.in. na stanowczym przyjęciu, że stanowisko organów administracji obu instancji co do braku podstaw do wydania wnioskowanego zaświadczenia na podstawie posiadanej dokumentacji jest niczym nie poparte w związku z tym, że organ I instancji dysponuje danymi potwierdzającymi zameldowanie skarżącej na pobyt stały oraz rejestrem podatników podatku rolnego oraz posiada wiedzę, czy przedmiotowe gospodarstwo funkcjonowało w okresie wskazanym we wniosku, co obligowało organ do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, które winno było zmierzać m.in. do ustalenia, jakiego rodzaju ewidencja i rejestry mogą zawierać żądane dane oraz ustalenia ewentualnych dysponentów tych danych, podczas gdy uproszczony charakter wskazanego postępowania, okoliczność, że art. 3 ust. 2 ustawy stanowi lex specialis wobec treści art. 217 § 2 pkt 1 oraz art. 218 § 2 kpa, a także fakt ubiegania się przez wnioskodawczynię o zaświadczenie dotyczące pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym w roku 1995, tj. w okresie podlegania rolników oraz pracujących z nimi domowników ubezpieczeniu społecznemu rolników na podstawie ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin, nie zaś na zasadach określonych w ustawie z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin – negowały zasadność tezy stawianej przez Sąd;

4) obrazę art. 133 § 1 p.p.s.a., polegającą na wyjściu poza materiał dowodowy zgromadzony w toku postępowania i tym samym poza ustawowe kompetencje, poprzez przyjęcie, że organ I instancji prowadząc stosowne ewidencje posiada wiedzę, które grunty na jego terenie są użytkowane rolniczo, a tym samym twierdzenie, że niemożliwym jest wydanie żądanego zaświadczenia o pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym wobec niemożności stwierdzenia faktu osobistej pracy lub osobistego prowadzenia tego gospodarstwa jest nie do zaakceptowania, co doprowadziło do nieuzasadnionego uchylenia postanowień organów obu instancji i zobowiązania organu do ponownego wykazania, że nie posiada żadnych dokumentów pozwalających na wydanie przedmiotowego zaświadczenia, choć powyższa teza wynika wprost ze stanu faktycznego analizowanej sprawy przy uwzględnieniu stanu prawnego obowiązującego w okresie, którego zaświadczenie miałoby dotyczyć.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie, uznał zawarte w niej zarzuty za całkowicie bezzasadne i wniósł o jej oddalenie w całości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. Zatem zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Zarzuty złożonej skargi kasacyjnej sprowadzały się do naruszenia przepisów postępowania, które – zdaniem skarżącego kasacyjnie – miało istotny wpływ na wynik sprawy a polegało na naruszeniu: art. 1 i art. 3 § 1, art. 133 § 1, 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które to zarzuty powiązano z zarzutem naruszenia prawa materialnego w postaci błędnej wykładni art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy (Dz. U. Nr 54, poz. 310).

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zasadności zarzutów naruszenia przepisów postępowania stwierdzić należy, że nie zasługują one na uwzględnienie. Zarzut naruszenia art. 1 i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie mógł odnieść zamierzonego przez autora skargi kasacyjnej skutku. Artykuł 1 i art. 3 wskazanej ustawy są przepisami prawa o charakterze ustrojowym, które wyjaśniają jedynie pojęcie sprawy sądowoadministracyjnej oraz zakreślają właściwość sądów administracyjnych, dlatego też nie można ich traktować, jako przepisów samodzielnie określających tok postępowania sądowoadministracyjnego. Sąd mógłby naruszyć wskazane przepisy odmawiając rozpoznania skargi, mimo jej wniesienia z zachowaniem przepisów prawa bądź rozpoznając ją, ale stosując przy jej kontroli inne kryterium niż kryterium zgodności z prawem. Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie zachodziła. Zważyć należy, że samo wydanie wyroku niezgodnego z oczekiwaniem skarżącego kasacyjnie nie może być zaś utożsamiane z uchybieniem powołanym normom.

Nietrafny jest również podnoszony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 133 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepis ten stanowi, że sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Dalsza treść cytowanego przepisu dotyczy okoliczności, które w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiły (nieprzekazanie skargi sądowi w terminie, wydanie wyroku na posiedzeniu niejawnym). Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w tych aktach. Omawiany przepis zostałby więc naruszony, gdyby Sąd I instancji np. przyjął jako podstawę rozstrzygnięcia jakiś fakt nieznajdujący odzwierciedlenia w aktach sprawy. Taka sytuacja w tej sprawie jednak nie zachodziła.

W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny zważył, że problematykę zaliczania do pracowniczego stażu pracy okresów pracy w gospodarstwie rolnym regulują przepisy ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy (Dz. U. Nr 54, poz. 310). Jak wynika z art. 1 tej ustawy ilekroć przepisy prawa lub postanowienia układu zbiorowego pracy albo porozumienia w sprawie zakładowego systemu wynagradzania przewidują wliczanie do stażu pracy, od którego zależą uprawnienia pracownika wynikające ze stosunku pracy, okresów zatrudnienia w innych zakładach pracy, do stażu tego wlicza się pracownikowi także:

1) okresy prowadzenia indywidualnego gospodarstwa rolnego lub pracy w takim gospodarstwie, prowadzonym przez współmałżonka,

2) przypadające przed dniem 1 stycznia 1983 r. okresy pracy po ukończeniu 16 roku życia w gospodarstwie rolnym prowadzonym przez rodziców lub teściów, poprzedzające objęcie tego gospodarstwa i rozpoczęcie jego prowadzenia osobiście lub wraz ze współmałżonkiem,

3) przypadające po dniu 31 grudnia 1982 r. okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym w charakterze domownika w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin.

Przepisu tego nie stosuje się, jeżeli w myśl danego przepisu lub postanowienia do stażu pracy wlicza się tylko okresy zatrudnienia w danym zakładzie pracy, w określonej branży albo okresy pracy na określonych stanowiskach lub pracy wykonywanej w szczególnych warunkach. Zgodnie z art. 3 ust. 1 omawianej ustawy na wniosek zainteresowanej osoby właściwy urząd gminy jest obowiązany stwierdzić, zgodnie z art. 1, okresy jej pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym, wydając stosowne zaświadczenie w celu przedłożenia w zakładzie pracy. Jeżeli organ ten nie dysponuje dokumentami uzasadniającymi wydanie zaświadczenia, zawiadamia o tym zainteresowanego na piśmie (art. 3 ust. 2). W wypadku, o którym mowa w ust. 2, okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym mogą być udowodnione zeznaniami co najmniej dwóch świadków zamieszkujących w tym czasie na terenie, na którym jest położone gospodarstwo rolne (art. 3 ust. 3). Ustawa z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy nie zawiera przepisu, który bezpośrednio odsyłał w sprawach dotyczących wydania zaświadczeń do odpowiednich przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Jednakże w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przepisy Działu VII Kodeksu postępowania administracyjnego zatytułowanego „Wydawanie zaświadczeń” mają zastosowanie we wszystkich tych przypadkach, gdy do organu administracji publicznej wpłynie wniosek o urzędowe potwierdzenie określonego stanu faktycznego lub prawnego, przy czym potwierdzenie to jest wymagane przepisem prawa (art. 217 § 2 pkt 1 kpa) lub żądanie jest uzasadnione interesem prawnym wnioskodawcy (art. 217 § 2 pkt 2 kpa). Jest to bowiem postępowanie o bardzo szerokim zakresie podmiotowym, obowiązuje wszystkie organy administracji publicznej i dostępne jest wszystkim osobom, które muszą uzyskać urzędowe potwierdzenie określonych faktów lub prawa (B. Adamiak, J. Borkowski „Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz”, Wydawnictwo C. H. Beck Warszawa 2006, s. 815). W tej sytuacji należy przyjąć, w przypadku braku ustawowego wyłączenia, istnienie domniemania stosowania przepisów „Działu VII” Kodeksu postępowania administracyjnego zawsze wtedy, kiedy wyłoni się potrzeba poświadczenia przez organ administracji publicznej określonych faktów lub praw. Konsekwencją stwierdzenia, że w konkretnym przypadku mamy do czynienia z postępowaniem w sprawie wydawania zaświadczeń jest zatem stosowanie przepisów „Działu VII” Kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności zasad prowadzenia postępowania wyjaśniającego, którego zakres ustalony jest w art. 218 § 1 i § 2 kpa. Niezależnie od tego, czy obowiązek wydania zaświadczenia wynika z przepisu prawa, czy wnosi o to strona ze względu na jej interes prawny, postępowanie wyjaśniające poprzedzające wystawienie zaświadczenia pełni rolę pomocniczą przy ustaleniu jego treści. Zakres tego postępowania wyznaczają dwie przesłanki: jest ono dopuszczalne tylko w niezbędnym zakresie i służy jedynie potwierdzeniu faktów wynikających z danych znajdujących się w posiadaniu organu. Powinno zatem odnosić się do faktów i okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów czy zbiorów danych. Tę regulację prawną należy jednak odnieść do treści i znaczenia przepisu prawa materialnego, którym w rozpatrywanej sprawie jest powołana wyżej ustawa z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy. Treść art. 3 ust. 1 tej ustawy, w oparciu o który prowadzono postępowanie w sprawie niniejszej, wskazuje, że chodzi o sytuację uregulowaną w art. 217 § 1 pkt 1 kpa, bowiem obowiązek przedstawienia zaświadczenia potwierdzającego okres pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym wynika bezpośrednio z treści art. 3 ust. 1. Przepis ten reguluje bardzo wąski zakres spraw dotyczących wydawania zaświadczeń, dotyczy tylko potwierdzenia pracy w gospodarstwie rolnym. Wprost określa on obowiązek wydania zaświadczenia przez właściwy urząd gminy, będący aparatem pomocniczym organu wykonawczego gminy (wójta, burmistrza, prezydenta miasta), co wynika z art. 33 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. z 2001 r. Dz. U. Nr 142, poz. 1591, ze zm.) określających, że wójt wykonuje zadania przy pomocy urzędu gminy, a organizację i zasady funkcjonowania urzędu gminy określa regulamin organizacyjny, nadany przez wójta w drodze zarządzenia.

Jednakże podkreślić należy, co umknęło uwadze zarówno kasatora, jak i organu I instancji, że w treści tego przepisu, poprzez użycie zwrotu „właściwy urząd gminy jest obowiązany stwierdzić” ustawodawca zawarł obowiązek, którym obciążył konkretny urząd gminy. Na nim zatem, od dnia wejścia w życie ustawy, czyli od dnia 1 stycznia 1991 r., ciąży obowiązek podjęcia wszelkich działań, które zabezpieczą możliwość wywiązania się tego obowiązku nałożonego przez ustawodawcę. Dokąd bowiem przepisy tej ustawy nie zostały w sposób prawem przewidziany skutecznie derogowane z systemu prawa, dotąd urząd gminy ma obowiązek przechowywania wszelkich dokumentów, które umożliwią mu wywiązywanie się z tego obowiązku, czyli wydawania zaświadczeń za te okresy, w których był on dysponentem danych niezbędnych do jego wypełnienia.

Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, że wychodząc z założenia racjonalności ustawodawcy nie można przyjąć, że wprowadziłby on do aktu prawnego normę prawną, która nie miałaby zastosowania i byłaby przepisem martwym. Dając podstawę prawną do działania urzędowi gminy, a co więcej, obligując ten organ do wydania zaświadczenia stwierdzającego okresy pracy danej osoby w gospodarstwie rolnym, ustawodawca musiał mieć świadomość tego, jakie dokumenty może posiadać urząd gminy, a ponadto jakimi instrumentami i możliwościami prawnymi dysponuje, w związku z czym założył z góry, że ten właśnie, a nie inny urząd, na podstawie danych będących w jego dyspozycji, będzie właściwy do poświadczenia konkretnych okoliczności. Z tych względów za zasadny należy uznać pogląd sądu I instancji, że nie można zaaprobować niczym nie popartego stanowiska organów orzekających w niniejszej sprawie odnośnie braku podstaw do wydania wnioskodawczyni na podstawie posiadanej dokumentacji zaświadczenia, w sytuacji, gdy z akt sprawy nie wynika, by urząd ten przeprowadził jakiekolwiek postępowanie wyjaśniającego w trybie art. 218 § 2 kpa w celu określenia, czy za okres od 1 stycznia 1995 r. do 31 grudnia 1995 r. jednostka macierzysta urzędu bądź właściwe archiwum dysponuje danymi niezbędnymi do wydania zaświadczenia, czy też takimi danymi bez żadnych wątpliwości nie dysponuje. Skoro urząd tych podstawowych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy okoliczności nie wykazał, nie sposób uznać jego stanowiska zawartego w zaskarżonym orzeczeniu za prawidłowe, a przeprowadzonego postępowania za zgodne z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Urząd nie może bowiem odmawiać spełnienia ciążącego na nim ustawowego obowiązku bez dołożenia należytej staranności w wykazaniu, że rzeczywiście nie posiada dokumentów umożliwiających mu jego spełnienie w szczególności, jeśli zaświadczenie dotyczy okresu, w którym organ samorządu terytorialnego był organem właściwym do prowadzenia odpowiednich rejestrów (jak np. ewidencji gruntów i budynków czy rejestru podatków). W przedmiotowej sprawie istotne jest również także to, że wniosek zainteresowanej się dotyczy niezbyt odległej przeszłości i okresu, kiedy dokumentacja prowadzona była w sposób ciągły przez ten sam organ samorządu terytorialnego, posiadający też wiedzę, które grunty na terenie jego działania są użytkowane rolniczo i przez kogo. Przypomnieć należy, że zmiana podmiotu prowadzącego ewidencję gruntów i budynków, czyli przejście tej kompetencji do starostów, nastąpiło dopiero z dniem 1 stycznia 1999 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej – w związku z reformą ustrojową państwa (Dz. U. Nr 106, poz. 668). Zasadnie Sąd Wojewódzki uznał, że przyjęcie poglądu prezentowanego w niniejszej sprawie przez organy obu instancji w istocie rzeczy prowadziłoby do zdezaktualizowania obowiązku wydawania zaświadczeń stwierdzających okresy pracy w gospodarstwie rolnym, statuowanego w art. 3 ust. 1 ustawy i uczyniłoby ten przepis martwym. W tych warunkach, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie organy nie wykazały prawidłowo braku podstaw do odmowy wydania zaświadczenia z uwagi na brak posiadanej dokumentacji, czym naruszyły powołane wyżej przepisy procedury w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Postawiony zatem w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy (Dz. U. Nr 54, poz. 310), przez błędną jego wykładnię jest niezasadny. Wojewódzki Sąd Administracyjny prawidłowo zinterpretował powołany przepis prawa. Podkreślić przy tym należy, że treść tego przepisu jest sformułowana w sposób precyzyjny i nie nastręcza żadnych trudności interpretacyjnych zarówno z punktu widzenia wykładni gramatycznej, językowej, jak i celowościowej. Wyjaśniając znaczenie przepisu stanowiącego materialnoprawną podstawę kontrolowanego postanowienia, Sąd I instancji zasadnie wskazał, że organy obu instancji w sposób pobieżny a zatem niewłaściwy przeprowadziły kontrolowane postępowanie administracyjne. W uzasadnieniu wydanego orzeczenia Sąd ten wyczerpująco wyjaśnił podstawy tego stanowiska, które w pełni znajduje oparcie w aktach sprawy. Z tych samych powodów nie znajduje uzasadnienia postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), który stanowi, że sąd uchyla zaskarżoną decyzję, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Prawidłowo Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że w rozpatrywanej sprawie istnieją uzasadnione podstaw do uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonych orzeczeń w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i z taką oceną Naczelny Sąd Administracyjny się zgadza. Zaaprobować należy poglądy, wyrażane w orzeczeniach powoływanych również w skardze kasacyjnej, że postępowanie wyjaśniające spełnia jedynie pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia i ogranicza się tylko do takiego postępowania, które pozwoli na urzędowe stwierdzenie znanych faktów lub stanu prawnego. Nie oznacza to jednak, że nie może ono odnosić się do zbadania okoliczności wynikających z posiadanych przez urząd ewidencji, rejestrów i innych danych, czy też wyjaśnienia, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się wnioskodawca, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencja i rejestry mogą zawierać żądane dane i ustalenia ewentualnych ich dysponentów. Dlatego też za nieuzasadniony Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepis ten stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Należy stwierdzić, że uzasadnienie zaskarżonego w sprawie niniejszej wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu zawiera wszystkie elementy zawarte w powołanym wyżej przepisie i w pełni odpowiada wymogom ustawowym. Natomiast zalecenia Sądu dotyczące dalszego postępowania organu, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, nie są ogólnikowe, niekonkretne i nieprzystające do stanu faktycznego i prawnego niniejszej sprawy. Wynikają one z przedstawionych w całym uzasadnieniu rozważań Sądu I instancji. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią bowiem w rozpatrywanej sprawie konsekwencje oceny prawnej dokonanej przez ten Sąd. Dotyczą one przede wszystkim sposobu działania organu w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości. Dlatego też sprowadzają się one do obowiązku rzetelnego zbadania całości posiadanych przez urząd zasobów, w tym także archiwalnych, które mogłyby wskazywać na fakty bądź stany prawne, których potwierdzenia żąda skarżąca. Nałożony w ustawie na urząd gminy obowiązek wymaga bowiem, aby urząd w sposób jasny i nie budzący wątpliwości wykazał, że nie posiada żadnych dokumentów (w tym i archiwalnych) pozwalających na potwierdzenie konkretnych faktów (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 października 1997 r., sygn. akt II SA/Gd 1331/96, Lex nr 44239). Fakt braku takich dokumentów powinien być bezsporny (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 maja 1998 r., sygn. akt II SA 299/98, Lex nr 41833). Zatem organ powinien w uzasadnieniu ewentualnego postanowienia odmawiającego wydania zaświadczenia wymienić dokumentację zawartą w jego zasobach, którą badał i stwierdzić, czy to całość zasobów (także archiwalnych), które mogłyby dać odpowiedź na pytanie, czy skarżąca prowadziła czy też nie gospodarstwo rolne w okresie wskazanym we wniosku.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.

źródło: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/