Wyrok NSA z 29.08.2008 r. – I OSK 1281/07

UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi kasacyjnej jest wyrok z dnia 24 kwietnia 2007 r., sygn. akt IV SA/Gl 278/06, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach uchylający decyzję Państwowej Inspekcji Pracy – Okręgowego Inspektora Pracy w K. z dnia […], nr […], oraz poprzedzający ją nakaz organu pierwszej instancji z dnia […] Nr […].

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Inspektor Pracy Państwowej Inspekcji Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w K., nakazem z dnia […], na podstawie art. 9 pkt 2a w związku z art. 21 pkt 1 oraz art. 21a ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 6 marca 1981 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. z 2001 r. Nr 124, poz. 1362 ze zm.), nakazał wypłacić wymienionym pracownikom „[…]” S.A. w O. dodatek do wynagrodzenia za pracę z tytułu świadczenia pracy w niedziele w okresie rozliczeniowym od […] do […], za którą nie otrzymali w zamian dnia wolnego od pracy.

Od tego nakazu „[…]” S.A. złożyła odwołanie, wnosząc o jego uchylenie w całości i umorzenie postępowania oraz wstrzymanie wykonania nakazu do czasu prawomocnego rozpoznania sprawy.

Okręgowy Inspektor Pracy Państwowej Inspekcji Pracy w K. decyzją z dnia […], utrzymał w mocy nakaz organu pierwszej instancji.

Na tę decyzję „[…]” S.A. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, podnosząc naruszenie art. 94 pkt 5, art. 1511 § 1 pkt 1 i art. 15111 K.p., poprzez przyjęcie, że przewidują one obowiązek kumulowania dodatków za pracę w nadgodzinach, art. 9 ust. 2a powołanej ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy poprzez przyjęcie, że dopuszczalne jest wydanie nakazu inspektora pracy zobowiązującego pracodawcę do wypłaty należności spornych. Wskazano także na naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 108 K.p.a. poprzez przyjęcie, iż nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności nakazom wypłaty przedmiotowych świadczeń było prawidłowe formalnie i merytorycznie zasadne oraz art. 135 K.p.a. poprzez stwierdzenie, iż nie zaistniały uzasadnione przesłanki do wstrzymania natychmiastowego wykonania decyzji.

Wskazano ponadto, że niewywiązywanie się z zobowiązań pracodawcy wobec pracownika rodzi spór cywilnoprawny, którego rozstrzygnięcie należy do kognicji sądów powszechnych, w związku z czym niewypłacenie wynagrodzenia należnego pracownikowi jest sprawą cywilnoprawną, a nie sprawą administracyjnoprawną, a pracodawca, który nie wypłaca pracownikom należnych im świadczeń nie narusza żadnych obowiązków publicznoprawnych.

Zwrócono uwagę, że kondycja ekonomiczna spółki jest dobra, utrzymuje się korzystna koniunktura w górnictwie, w związku z czym nie zachodzą żadne okoliczności wskazujące na niezbędność niezwłocznego wprowadzenia rozstrzygnięcia decyzji w życie, natomiast wykonanie nakazu przed jego uprawomocnieniem faktycznie uniemożliwia skarżącej spółce odzyskanie wypłaconych pracownikom należności w razie uchylenia lub zmiany nakazu.

Podniesiono także, aby Sąd skierował do Trybunału Konstytucyjnego pytanie prawne o konstytucyjność normy prawnej zawartej w art. 9 pkt 2a powołanej ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2007 r., uchylając decyzję Państwowej Inspekcji Pracy – Okręgowego Inspektora Pracy w K. z dnia […] oraz poprzedzający ją nakaz organu pierwszej instancji z dnia […] wskazał, że istotą nakazu, wydawanego w oparciu o art. 9 pkt 2a powołanej ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, jest wymuszenie na pracodawcy wypełnienia obowiązku wypłaty wynagrodzenia i innych przysługujących od pracodawcy świadczeń. Oznacza to, że nakaz może dotyczyć wyłącznie realizacji wymagalnych zobowiązań pracodawcy, wynikających z jednoznacznych przepisów prawa pracy, których naruszenie inspekcja pracy stwierdzi w ramach czynności kontrolnych. Nie może on natomiast obejmować realizacji tych zobowiązań, które są przedmiotem sporu o roszczenie ze stosunku pracy i których wypłata miałaby nastąpić w oparciu o te przepisy prawa, których wykładnia językowa i interpretacja w relacji do innych przepisów budzi liczne kontrowersje w orzecznictwie i piśmiennictwie prawniczym.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, mając na uwadze rozbieżności stanowisk dotyczących zasad przyznawania dodatków za pracę w niedziele i stanowisko Państwowej Inspekcji Prawnej, zgodnie z którym art. 15111 § 2 i 3 K.p. oraz art. 1511 § 2 tej ustawy stanowią dwa niezależne od siebie tytuły do otrzymania dodatku do wynagrodzenia i w razie ich zbiegu pracownik ma otrzymać wynagrodzenie na podstawie obu tytułów (w łącznej wysokości 200% wynagrodzenia), nie sposób stwierdzić w sposób jednoznaczny, że skarżąca kopalnia naruszyła przepisy prawa pracy dotyczące wynagrodzenia należnego pracownikom, którzy w okresie rozliczeniowym od […] do […] świadczyli pracę w niedzielę i nie otrzymali w zamian dnia wolnego w tym okresie rozliczeniowym. Konstatacja ta wyklucza, zdaniem Sądu, dopuszczalność obligowania „[…]” S.A. do wypłaty przedmiotowego dodatku poprzez nakaz wydany w oparciu o art. 9 pkt 2a ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy. Wysoce kontrowersyjna jest bowiem kwestia, czy w razie nieudzielania pracownikowi dnia wolnego od pracy za pracę świadczoną w niedzielę, przysługuje mu jednocześnie dodatek za każdą godzinę takiej pracy przewidziany w art. 15111 § 2 in fine i § 3 K.p., w wysokości określonej w art. 1511 § 1 pkt 1 K.p. i jednocześnie dodatek za godziny nadliczbowe przepracowane ponad obowiązujący go dobowy wymiar czasu pracy, które wpłynęły na przekroczenie przeciętnej tygodniowej normy czasu pracy w przyjętym okresie rozliczeniowym i są dodatkowo wynagradzane na podstawie art. 1511 § 2 K.p. z tytułu przekroczenia tygodniowej normy czasu pracy w obowiązującym okresie rozliczeniowym, czy wyłącznie dodatek przewidziany w art. 15111 § 2 in fine i § 3 K.p., w wysokości określonej w art. 1511 § 1 pkt 1 K.p.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, przyjęcie przez Inspekcję Pracy, że istnieją podstawy prawne do wypłaty dodatkowego 200% wynagrodzenia za pracę w niedzielę, doprowadziło w konsekwencji do założenia, że każdemu pracownikowi wymienionemu w przedstawionym przez zakład pracy wykazie należy się dodatek przewidziany w art. 15111 § 2 in fine i § 3 K.p., w wysokości określonej w art. 1511 § 1 pkt 1 K.p. Założenie to stanowi, zdaniem Sądu, arbitralne rozstrzygnięcie istotnych kontrowersji dotyczących wykładni art. 15111 § 2 K.p. i art. 1511 § 2 pkt 1 K.p. i ich wzajemnej relacji, które wykracza poza uprawnienia przyznane Inspekcji Pracy w art. 9 pkt 2a powołanej ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy.

Odnosząc się do podnoszonej w skardze kwestii zgodności art. 9 pkt 2a ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy z Konstytucją, Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że skierowanie pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego byłoby uprawnione dopiero, gdyby interpretacja prawa okazała się niewystarczająca do stwierdzenia konstytucyjności analizowanych przepisów, co w odniesieniu do art. 9 ust. 2a ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, w ocenie Sądu, nie ma miejsca.

Analizując niniejszą sprawę, Sąd wskazał, ponadto, że stan faktyczny, na który wskazują organy obu instancji w uzasadnieniu decyzji, został zbadany z naruszeniem zasad dotyczących postępowania dowodowego, bowiem respektowanie zasad wyrażonych w art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., nie może sprowadzać się wyłącznie do żądania od pracodawcy przedłożenia imiennej listy pracowników, którzy w danym okresie rozliczeniowym świadczyli pracę w niedzielę i nie otrzymali w zamian dnia wolnego od pracy oraz zobowiązania pracodawcy do wyliczenia kwot należnego poszczególnym zatrudnionym dodatku do wynagrodzenia. Za konieczną uznać bowiem należy udokumentowaną weryfikację danych przedstawionych przez pracodawcę. Również za nieuprawnione Sąd pierwszej instancji uznał twierdzenie organów inspekcji pracy, że roszczenia pracowników z tytułu dodatku do wynagrodzenia za pracę w niedzielę we wskazanym okresie rozliczeniowym, za którą nie udzielono dnia wolnego od pracy, nie były dochodzone przed sądem powszechnym, gdyż okoliczność ta nie została w żaden sposób udokumentowana w aktach sprawy.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę kasacyjną złożył pełnomocnik Państwowej Inspekcji Pracy Okręgowy Inspektor Pracy w K., radca prawny W. S., wnosząc o jego uchylenie i rozpoznanie skargi, bądź uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 9 pkt 2a ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. z 2001 r. Nr 124, poz. 1362 ze zm.) przez przyjęcie, że dodatek do wynagrodzenia z tytułu świadczenia pracy w niedziele, za które pracownicy nie otrzymali w zamian dnia wolnego od pracy, jest świadczeniem nienależnym i że zaistniał spór o należność pracowniczą.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że przedmiotowa sprawa ma charakter bezsporny, gdyż pracodawca nie wypłacił pracownikom należnych im świadczeń wynikających ze stosunku pracy.

Powołując się na literaturę przedmiotu, autor skargi kasacyjnej wskazał, że prawo do dwóch dodatków zostało określone w różnych przepisach Kodeksu pracy, usytuowanych w różnych rozdziałach działu szóstego, tj. odpowiednio w rozdziale V „Praca w godzinach nadliczbowych” (1511 § 2 K.p.) oraz w rozdziale VII „Praca w niedziele i święta” (15111 § 2 i 3 K.p.), w związku z czym za słuszny uznano pogląd, że każdy z tych dodatków ma niezależny tytuł prawny. Wypłata jednego dodatku nie może wyłączać czy ograniczać obowiązku wypłaty drugiego dodatku.

W ocenie Inspektora Pracy w K., obowiązek wypłaty dodatku za pracę w niedziele i święta, jak i dodatku za pracę w godzinach nadliczbowych może się stać przedmiotem nakazu wydanego przez inspektora pracy. Spór co do należności dodatku w sprawie o roszczenie pracownika nie wyłącza możliwości uznania dodatku za świadczenie należne przez inspektora pracy. Natomiast w niniejszej sprawie pracodawca nie wypłacił w prawidłowej wysokości i w terminie przewidzianym przez przepisy prawa wynagrodzeń, czym naruszył swój podstawowy obowiązek, uregulowany w art. 94 pkt 5 K.p., który stanowi, że „Pracodawca jest obowiązany w szczególności terminowo i prawidłowo wypłacać wynagrodzenie”. Wynagrodzenie to należy uznać za należne, gdyż pracownicy świadczyli pracę, czyli wypełnili swój podstawowy obowiązek wynikający z zawartej umowy o pracę, za którą to należało im się wynagrodzenie w umówionej wysokości wraz z dodatkami przewidzianymi w powszechnie obowiązujących przepisach.

Wnoszący skargę kasacyjną podkreślił także, iż oceny inspektora pracy co do bezsporności drugiego dodatku jako należnego świadczenia nie podważa niejednolitość stanowisk wyrażanych w literaturze przedmiotu. Dokonana przez inspektora pracy kwalifikacja dodatku jako należnego wynagrodzenia za pracę nie zależy bowiem od tego, czy w kwestii należności danego składnika wynagrodzenia za pracę występują kontrowersje w piśmiennictwie prawniczym. Inspektor pracy może bowiem uznać jako właściwe jedno z wysuwanych w piśmiennictwie stanowisk.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

W skardze kasacyjnej zarzucono zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 9 pkt 2a ustawy z dnia 6 marca 1981 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. z 2001 r. Nr 124, poz. 1362 ze zm.). Przepis ten stanowi, że organ Państwowej Inspekcji Pracy uprawniony jest, w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa pracy, do nakazania pracodawcy wypłaty należnego wynagrodzenia za pracę, a także innego świadczenia przysługującego pracownikowi.

Z akt sprawy wynika, że inspektorzy Państwowej Inspekcji Pracy stwierdzili, że w okresie rozliczeniowym od […] do […] ponad 1000 pracowników nie otrzymało dnia wolnego od pracy za pracę w niedziele i świata ani dodatku za tę pracę.

W myśl art. 15111 § 1 Kodeksu pracy pracownikowi wykonującemu pracę w niedziele i święta, w przypadkach gdy praca w te dni jest dozwolona zgodnie z art. 15110 pkt 1-9, pracodawca jest obowiązany zapewnić inny dzień wolny od pracy.

Wykonywanie pracy w niedzielę lub święto nie zmienia zasady, że pracownika obowiązuje pięciodniowy tydzień pracy i odpowiednia liczba dni wolnych. Jeżeli jest to przestrzegane przez pracodawcę, to pracownik nie ma żadnych dodatkowych uprawnień z tytułu pracy w niedziele lub święta, gdyż z harmonogramu czasu pracy winien wynikać dzień (dni) wolny od pracy.

Przy takim rozumieniu przepisów Kodeksu pracy należy uznać, że inspektorzy Państwowej Inspekcji Pracy mogli wskazać, że normy te zostały naruszone, gdyż pracownicy nie uzyskali dni wolnych od pracy.

W takim przypadku mogli zatem skorzystać z art. 9 pkt 5 powołanej ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy i skierować wystąpienie do pracodawcy o usunięcie stwierdzonych naruszeń, a także w razie potrzeby o wyciągnięcie konsekwencji w stosunku do osób winnych.

Przedłożony do akt sprawy materiał dokumentacyjny nie upoważniał do wyciągnięcia wniosku, iż pracodawca nie wypłacił należnego wynagrodzenia za pracę czy innego świadczenia przysługującego pracownikom.

Przepis art. 15111 § 1 Kodeksu pracy jest tak skonstruowany, że ustala zasadę obowiązkowego zapewnienia pracownikowi innego dnia wolnego od pracy. Oznacza to, że przepis ten dostosowany do dyrektyw Unii Europejskiej gwarantuje pracownikom minimalne standardy w zakresie prawa do wypoczynku w naturze, zaś substrat finansowy może być przyznany tylko w szczególnych okolicznościach (dyrektywa 2003/88/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 4 listopada 2003 r. dotycząca niektórych aspektów organizacji czasu pracy; Dz. U. UE L z dnia 18 listopada 2003 r.),

Inaczej jest np. przy pracy w godzinach nadliczbowych, kiedy to pracodawca może na wniosek pracownika udzielić mu w tym samym wymiarze czasu wolnego od pracy, o czym stanowi art. 1512 § 1 Kodeksu pracy, lecz generalna zasada określona w art. 1511 tego Kodeksu przewiduje za pracę w godzinach nadliczbowych dodatek do normalnego wynagrodzenia, a więc jest to metoda mieszana częściowo pieniężna a częściowo w naturze.

Różnica między tymi rozwiązaniami polega na tym, że udzielenie dni wolnych od pracy w zamian za pracę w niedzielę lub święto jest obowiązkowe i pracodawca ma ich udzielić nawet wbrew woli pracownika, a nadto nie zawsze jest ekwiwalentne, gdyż za nawet kilka godzin pracy w niedzielę lub święto pracodawca winien udzielić pracownikowi cały dzień wolny od pracy.

Zgodnie z art. 15111 § 2 i 3 Kodeksu pracy, jeżeli nie jest możliwe wykorzystanie w terminie wskazanym w § 1 pkt 1 i 2 dnia wolnego od pracy w zamian za pracę w niedzielę lub święto pracownikowi przysługuje dodatek do wynagrodzenia w wysokości określonej w art. 1511 § 1 pkt 1 Kodeksu pracy.

Oznacza to, że dodatek za pracę w niedzielę lub święto może być przyznany jedynie wówczas, gdy zostanie wykazane, że nie było możliwe wykorzystanie dni wolnych od pracy w okresie rozliczeniowym, np. może to być długotrwała choroba pracownika.

Z akt nie wynika, aby te okoliczności były badane w toku postępowania przed organami administracji.

Zasadnie zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wskazał w uzasadnieniu wyroku, iż postępowanie nie zostało przeprowadzone w sposób wyczerpujący, fragmentarycznie przeprowadzono weryfikację danych dotyczących kilku pracowników. Organ nie wskazał jak przeprowadzono rozliczenie czasu pracy w okresach rozliczeniowych dotyczące godzin nadliczbowych.

Jest to o tyle istotne, że zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego pracownikowi przysługuje jedynie jeden dodatek za pracę w godzinach nadliczbowych, nawet wtedy, gdy praca ta odbywała się w niedzielę lub święto.

Regulacja pracy w godzinach nadliczbowych w niedzielę lub święto budzi kontrowersje. Niesporne jest jedynie, że jeżeli pracownik otrzymał za tę pracę dzień wolny (art. 1512), to nie ma z tytułu tej pracy dalszych uprawnień. Wątpliwości dotyczą natomiast dodatku do wynagrodzenia.

Jeden pogląd, prezentowany również przez skarżącego, podkreśla, że pracownik ma prawo do dwóch dodatków w wysokości 100%. Jeden przysługuje na podstawie art. 15111 § 2 Kodeksu pracy, czyli za nieudzielanie dnia wolnego za pracę w niedzielę lub święto, drugi zaś – na podstawie art. 1511 § 2 z tytułu przekroczenia normy czasu pracy w przyjętym okresie rozliczeniowym. Uzasadniając ten pogląd podniesiono, że art. 15111 § 2 nie stanowi, iż chodzi tu o dodatek za pracę w godzinach nadliczbowych, lecz „w wysokości” właściwej dla tego dodatku. Przepis art. 15111 § 2 jest więc odrębnym od art. 1511 tytułem prawnym do dodatku.

Drugie stanowisko przyjmuje, że pracownik ma prawo do jednego dodatku. Wskazuje się, że przepis art. 15111 § 2 jest przepisem szczególnym, a otrzymanie przez pracownika dwóch dodatków byłoby sprzeczne z zasadami współżycia społecznego ze względu na naruszenie ekwiwalentności i wzajemności wynagrodzenia. Brak prawa do dwóch dodatków wynika także z końcowej części art. 1511 § 2, gdyż przekroczenie okresowej normy czasu pracy nie uzasadnia prawa do dodatku za te godziny, za które przysługuje dodatkowe wynagrodzenie na postawie art. 1511 § 1, a prawo do tego wynagrodzenia pracownik uzyskuje właśnie na podstawie art. 15111 § 2.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela drugie z tych zapatrywań. Użycie w art. 15111 § 2 i 3 zwrotu „dodatek do wynagrodzenia w wysokości określonej w art. 1511 § 1 pkt 1” nie oznacza, że nie jest to dodatek za pracę w godzinach nadliczbowych, lecz inne świadczenie, do którego nie stosuje się wyłączenia zbiegu prawa do dwóch dodatków za godziny nadliczbowe (art. 1511 § 2). Ten sam zwrot występuje w art. 1511 § 2, a w tym przypadku nie ma wątpliwości, że określa on dodatek za godziny nadliczbowe. Potwierdza to wykładnia systemowa. Brak podstaw do odmiennego traktowania pracownika wykonującego pracę nadliczbową w niedzielę lub święto w porównaniu z wykonującym ją w dniu, który miał być dla niego wolny w zamian za nią, a za którą przysługuje tylko jeden dodatek (art. 1511 § 2). Także bezzasadne jest różnicowanie uprawnień pracownika wykonującego pracę w niedzielę lub w święto w zależności od tego, czy jest ona wykonywana w ramach harmonogramu (art. 15111 § 2 i 3), czy poza nim (art. 1511 § 1 pkt 1 lit. b). Prawo do dwóch dodatków jest tak wyjątkowe, że musiałoby być wyraźnie przewidziane w Kodeksie (vide: K. Jaśkowski, E. Maniewska, Kodeks pracy. Komentarz. Ustawy towarzyszące z orzecznictwem. Europejskie prawo pracy z orzecznictwem, tom I, Lex 2007, wyd. VI).

Także Sąd Najwyższy wyraził pogląd, że w razie nieudzielania przez pracodawcę w okresie rozliczeniowym dnia wolnego od pracy w zamian za dozwoloną pracę świadczoną w niedzielę lub święto, pracownikowi przysługuje za każdą godzinę takiej pracy tylko jeden dodatek przewidziany w art. 15111 § 2 lub 3 (uchwała z dnia 15 lutego 2006 r., sygn. akt II PZP 11/05, OSNP 2006, nr 11-12, poz. 170).

Stanowisko takie zajął również Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 24 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 1003/07 i I OSK 1029/07 (niepublikowane).

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych postaw i na zasadzie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.

Koszty postępowania kasacyjnego nie mogły być zasądzone, gdyż nie przewidują takiej możliwości przepisy art. 202 i 203 powołanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

źródło: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/