Wyrok NSA z 12.07.2016 r. – I OSK 880/16

UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 19 listopada 2015 r., III SA/Lu 160/15 stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy M. z […] lipca 2014 r., nr […] w przedmiocie zmiany Uchwały Nr […] Rady Gminy M. z […] marca 2007 r. w sprawie określenia tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć nauczycieli szkół niewymienionych w art. 42 ust. 3 ustawy – Karta Nauczyciela oraz pedagogów. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że w myśl art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej jako „p.p.s.a.”) Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Zgodnie zaś z art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz.U. z 2015 r. poz. 1515 ze zm., dalej jako „u.s.g.”), uchwały organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Według bowiem 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa.

Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie ugruntował się pogląd dotyczący dyrektyw wykładni norm o charakterze kompetencyjnym. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Ponadto, normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły. Niedopuszczalnym jest dokonywanie wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzanie kompetencji w drodze analogii. Akt normatywny wydany z przekroczeniem granic upoważnienia ustawowego nie spełnia konstytucyjnych przesłanek legalności aktu wykonawczego i jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP, ponieważ w demokratycznym państwie prawa nie może funkcjonować akt prawny podustawowy, sprzeczny z przepisami ustawowymi przez to, że został wydany przez organ władzy wykonawczej z przekroczeniem delegacji ustawowej do jego wydania (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 10 lipca 2001 r., P 4/00, OTK 2001, nr 5, poz. 126).

Sąd stwierdził, że uchwała Rady Gminy M. z […] lipca 2014 r. ma charakter normatywny. Jako akt prawa miejscowego, powinna spełniać wymogi prawne ustanowione dla tej kategorii aktów źródeł prawa. Przepis art. 94 Konstytucji stanowi, że organy jednostek samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie ustaw i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, a zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Konstytucja zatem po części reguluje bezpośrednio tryb prawodawczy, po części zaś odsyła do ustawy zwykłej, którą jest ustawa o samorządzie gminnym. W rozdziale 4 ustawy (art. 40 – 42 u.s.g.) dokonano podziału na dwie kategorie, a mianowicie na akty wykonawcze oraz na akty porządkowe. Przedmiotowa uchwała jest wykonawczym aktem prawa miejscowego, została bowiem wydana z powołaniem się m.in. na art. 42 ust. 7 pkt 3 ustawy Karta Nauczyciela. W przywołanym jako podstawa prawna uchwały przepisie zawarto upoważnienie dla organu prowadzącego szkołę do określania tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć nauczycieli szkół niewymienionych w art. 42 ust. 3 Karta Nauczyciela, nauczycieli szkół, o których mowa w art. 1 ust. 2 pkt 1a, nauczycieli prowadzących kształcenie w formie zaocznej, nauczycieli kolegiów pracowników służb społecznych, nauczycieli kształcenia na odległość, nauczycieli realizujących w ramach stosunku pracy obowiązki określone dla stanowisk o różnym tygodniowym obowiązkowym wymiarze godzin, pedagogów, psychologów, logopedów, doradców zawodowych prowadzących zajęcia związane z wyborem kierunku kształcenia i zawodu w celu wspomagania uczniów w podejmowaniu decyzji edukacyjnych i zawodowych, o których mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 22 ust. 2 pkt 11 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), bibliotekarzy bibliotek pedagogicznych oraz zasady zaliczania do wymiaru godzin poszczególnych zajęć w formie zaocznej i w kształceniu na odległość. Cytowana regulacja, pozwala na określenie tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć jednakże tylko podmiotom enumeratywnie w nim wymienionym, gdyż tego rodzaju wyliczenie zawiera ona w swym całokształcie. Omawiany przepis we fragmencie „(…) nauczycieli szkół niewymienionych w ust. 3 (…)”, dotyczy nauczycieli konkretnych szkół, tzn. tych szkół, których typ i rodzaj nie został wymieniony w art. 42 ust. 3 ustawy Karta Nauczyciela. W tej części nie zawiera on delegacji dla organu prowadzącego szkołę, do tworzenia na jego podstawie innych stanowisk nauczycieli, niż przewidziane przez ustawodawcę. Ustawodawca poprzez szczegółowe wyliczenie wyczerpująco określił krąg podmiotów, którym organ prowadzący szkołę lub placówkę może ustalić tygodniowy obowiązkowy wymiar zajęć, a ustalenie tegoż wymiaru zajęć dla nauczyciela „grup mieszanych”, nie wymienionych w art. 42 ust. 7 pkt 3 ustawy Karta Nauczyciela, nie znajduje podstawy prawnej.

Art. 42 ust. 3 Karty Nauczyciela, do którego odwołuje się powyższy przepis, określa obowiązkowy tygodniowy wymiar godzin zajęć dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych nauczycieli, różnicując czas pracy nauczycieli zatrudnionych na poszczególnych stanowiskach różnych typów szkół. Pod pojęciem nauczycieli rozumie się zgodnie z art. 3 pkt 1 tej ustawy, nauczycieli, wychowawców i innych pracowników pedagogicznych zatrudnionych w przedszkolach, szkołach i placówkach wymienionych w art. 1 ust. 1. Co do zasady więc, pensum tygodniowe nauczycieli zatrudnionych w szkołach różnych typów zostało unormowane przez ustawodawcę w art. 42 ust. 3 Karty Nauczyciela. Natomiast pozostałym nauczycielom, niewymienionych w tym przepisie typów szkół lub placówek, obowiązkowy wymiar godzin zajęć nauczycieli określa organ prowadzący szkołę lub placówkę (art. 42 ust. 7 pkt 3 Karty Nauczyciela). Przepis art. 42 ust. 3 Karty Nauczyciela, w tabeli w poz. 1 stanowi, że tygodniowy obowiązkowy wymiar godzin zajęć dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych, prowadzonych bezpośrednio z uczniami lub wychowankami albo na ich rzecz, nauczycieli zatrudnionych w pełnym wymiarze zajęć ustala się, dla nauczycieli przedszkoli pracujących z grupami dzieci poniżej 6 lat – na 25 godzin tygodniowo, a w poz. 2, dla nauczycieli przedszkoli i innych placówek przedszkolnych pracujących z grupami dzieci 6-letnich – na 22 godziny tygodniowo. Wykładnia językowa tego przepisu ustawy jest jednoznaczna. Ustawodawca uregulował pensum tygodniowe dla nauczycieli pracujących z dziećmi zarówno 6-letnimi, jak i młodszymi, różnicując liczbę godzin pracy w zależności od wieku dzieci, odpowiednio na 22 godziny z 6 latkami i 25 godzin z młodszymi dziećmi.

Biorąc pod uwagę powyższe regulacje należało dojść do wniosku, że Rada Gminy M. uchwałą z […] lipca 2014 r. sprzecznie z uregulowaniem zawartym w ustawie, tj. art. 42 ust. 3 Karty Nauczyciela, ustaliła w § 1 obowiązkowy wymiar godzin zajęć dla nauczycieli zatrudnionych w oddziałach przedszkolnych prowadzących zajęcia w grupach mieszanych dzieci od 3 do 6 lat (włącznie) w liczbie 25 godzin tygodniowo, podwyższając tygodniowe pensum dla nauczycieli dzieci 6 letnich, zaś w odniesieniu do nauczycieli dzieci młodszych, powielając istniejące uregulowanie ustawowe. Nauczyciele wymienieni w uchwale należą bowiem do kategorii nauczycieli wymienionych w art. 42 ust. 3 Karty Nauczyciela. Jak najbardziej mieszczą się oni w definicji nauczyciela opisanej w art. 3 pkt 1 Karty Nauczyciela, zatrudnionych w placówce, o której mowa w art. 1 ust. 1 tej ustawy (publicznych przedszkolach, szkołach i placówkach oraz zakładach kształcenia i placówkach doskonalenia nauczycieli działających na podstawie u.s.o.), z zastrzeżeniem ust. 2 pkt 1a, 1b i pkt 2 lit. a. Tygodniowa zaś liczba godzin obowiązkowego wymiaru zajęć dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych jest w stosunku do tych nauczycieli ściśle określona w art. 42 ust. 3 Karty Nauczyciela w postaci tabeli. Prowadzenie przez nauczycieli pracujących z 6-latkami zajęć w grupie mieszanej, w żadnym razie nie może być podstawą do samowolnej wykładni rozszerzającej, za pomocą której podwyższa się im, wbrew regulacjom ustawowym, obowiązkowy tygodniowy wymiar czasu pracy z 22 do 25 godzin. W tej sytuacji bowiem, organ reguluje materię, która jest już unormowana przepisem ustawowym, co stanowi o rażącym naruszeniu prawa. Z kolei organ wykonujący kompetencję prawodawcy zawartą w upoważnieniu ustawowym obowiązany jest działać ściśle w granicach tego upoważnienia. Nie możne również w normatywnym akcie wykonawczym modyfikować obowiązującej regulacji ustawowej. Zakwestionowany przepis uchwały godzi także w wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP zasadę legalizmu, zgodnie z którą organy administracji publicznej zobowiązane są działać na podstawie i w granicach prawa. Narusza również zasady techniki prawodawczej określone w § 143 w związku z § 115 załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie „Zasad techniki prawodawczej” (Dz.U. Nr 100, poz. 908). Stosownie do nich w uchwale zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym).

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiódł Wójt Gminy M., zaskarżając go w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 42 ust. 3 ustawy Karta Nauczyciela przez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że przepis ten reguluje obowiązkowy wymiar zajęć dla nauczycieli zatrudnionych w oddziałach przedszkolnych prowadzących zajęcia w grupach mieszanych 6, 5, 4 i 3-latków w ilości 22 godzin tygodniowo w sytuacji, gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu wskazuje, iż w stosunku do tej grupy nauczycieli ma zastosowanie art. 42 ust. 7 pkt 3 ustawy Karta Nauczyciela.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że uregulowanie tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć nauczycieli pracujących z grupami dzieci 6 letnich i młodszych jest uwarunkowane grupami mieszanymi dzieci uczęszczającymi do oddziałów przedszkolnych w Gminie M. Uregulowanie to dotyczy wymiaru godzin nauczyciela, pracującego w oddziale przedszkolnym, dla którego brak jest wskazania tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć. Gmina M. zwróciła w tej sprawie do Ministerstwa Edukacji Narodowej i w piśmie z 11 września 2013 r. znak […] czytamy: „na podstawie art. 42 ust. 3 lp. 1-2 ustawy z 26 stycznia 1982 r. – Karta nauczyciela (…) tygodniowa liczba godzin obowiązkowego wymiaru zajęć dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych nauczycieli przedszkoli oraz oddziałów przedszkolnych wynosi:

• z grupami dzieci poniżej szóstego roku życia – 25 godzin,
• z grupami dzieci 6 letnich – 22 godziny.

Natomiast w stosunku do nauczycieli przedszkoli i oddziałów przedszkolnych prowadzących zajęcia w grupach mieszanych dzieci pięcio- i sześcioletnich zastosowanie ma art. 42 ust. 7 pkt 3 ustawy – Karta Nauczyciela, zgodnie z którym organ prowadzący szkołę lub placówkę określa tygodniowy obowiązkowy wymiar godzin zajęć m.in. nauczycieli realizujących w ramach stosunku pracy obowiązki określone dla stanowisk o różnym tygodniowym obowiązkowym wymiarze godzin.” Reasumując, 22-godzinne tygodniowe pensum dotyczy nauczycieli pracujących wyłącznie z dziećmi 6-letnimi. Skoro nauczyciele przedszkoli prowadzący zajęcia w grupach mieszanych nie zostali wymienieni w art. 42 ust. 3 Karty Nauczyciela, to organ prowadzący wyznaczył dla nich tygodniowy obowiązkowy wymiar godzin zajęć biorąc pod uwagę proporcje liczby dzieci 3, 4, 5 i 6-letnich.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonymi przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie są trafne.

Przepis art. 42 ust. 3 lp. 1-2 ustawy z 26 stycznia 1982 r. – Karta Nauczyciela określa tygodniową liczbę godzin obowiązkowego wymiaru zajęć dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych nauczycieli przedszkoli oraz oddziałów przedszkolnych pracujących: 1) z grupami dzieci poniżej szóstego roku życia – 25 godzin, i 2) z grupami dzieci 6-letnich – 22 godziny. Oznacza to, że nie określono w nim tygodniowej liczby godzin obowiązkowego wymiaru zajęć dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych nauczycieli przedszkoli, którzy prowadzą zajęcia z grupami „mieszanymi”, tzn. z grupami, w których w skład obok sześciolatków wchodzą również dzieci młodsze – 3, 4 i 5-letnie. To zaś nakazuje przyjąć, że ci nauczyciele są nauczycielami szkół niewymienionych w art. 42 ust. 3 Karty nauczyciela, a zatem obowiązek określenia tygodniowego obowiązkowego wymiaru zajęć – stosownie do art. 42 ust. 7 pkt 3 Karty Nauczyciela – spoczywa na organie prowadzącym szkołę.

Za taki rozumieniem powyższych przepisów przemawiają również względy wykładni systemowej. Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 8 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.) sprawy edukacji publicznej należą do zadań własnych gminy, które są realizowane w szczególności przez organy gminy. W rezultacie uznać należy, że ograniczenie tych zadań jest dopuszczalne na mocy przepisu ustawy, ale musi on być wyraźny i nie budzący wątpliwości. Tego ograniczenia nie można bowiem domniemywać.

Jest oczywiste, że omawiane tutaj przepisy Karty Nauczyciela nie są jasne i budzą uzasadnione wątpliwości. Niemniej jednak, odpowiedzialność za to ponosi ustawodawca krajowy i w demokratycznym państwie prawnym (art. 2 Konstytucji RP) przenoszenie tej odpowiedzialności na podmiot, z mocy ustawy wykonujący zadania z zakresu edukacji publicznej jako zadania własne, jest niedopuszczalne.

Z tych względów i biorąc pod uwagę, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 188 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uznał, że skargę kasacyjną należało uwzględnić poprzez uchylenie zaskarżonego wyroku oraz oddalenie skargi.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na zasadzie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.

źródło: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/