Wyrok NSA z 5.10.2001 r. – II SA 1858/01

UZASADNIENIE

Stan sprawy przedstawiał się następująco. Marek K. ubiegał się o wliczanie okresów pracy w gospodarstwie rolnym rodziców do pracowniczego stażu pracy.

W związku z tym wniósł w dniu 19 czerwca 2000 r. do Urzędu Gminy w G. wniosek o wydanie zaświadczenia o okresach pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym prowadzonym przez rodziców /najpierw w charakterze domownika, potem osobiście/. W załączeniu przekazał kserokopię aktu notarialnego /z 13 maja 1987 r./ umowy przekazania gospodarstwa rolnego. Wskazał, iż odpowiednia dokumentacja dotycząca gospodarstwa rolnego /zwłaszcza dotycząca spraw podatkowych i własności gospodarstwa/, uzasadniająca wydanie zaświadczenia zgodnie z art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy /Dz.U. 1990 nr 54 poz. 310/ powinna znajdować się w Urzędzie oraz miejscowym USC /dotycząca zamieszkania i zameldowania na pobyt stały/.

W dniu 3 lipca 2000 r. Wójt Gminy poinformował go, że nie ma podstaw do wydania takiego zaświadczenia. Wskazał, iż od 21 września 1976 r. do 1 października 1979 r. pan K. uczył się w szkołach ponadpodstawowych. Do stażu zaś nie można zaliczyć pracy w czasie ferii i wakacji. Co do pkt 2, tj. pracy od 30 września 1983 r. do 15 lutego 1985 r. jako domownika, nie można jej potwierdzić, gdyż nie były opłacane składki na ubezpieczenie społeczne. Nie uznał również okresu od 1 stycznia 1990 r. do 31 sierpnia 1990 r., gdyż 21 sierpnia 1999 r. Marek K. przekazał swoje gospodarstwo aktem notarialnym, a 19 października 1989 r. wymeldował się na stałe z miejscowości K.

W związku z tą informacją w dniu 31 sierpnia 2000 r. Marek K. wskazał, iż okres od 21 września 1976 r. do 1 października 1979 r. jest okresem pracy w gospodarstwie rodziców po ukończeniu 16 roku życia. Chodził w tym czasie do LO, ale dojeżdżał, a nie mieszkał w internacie. Artykuł 1 ust. 1 pkt 2 ustawy z 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w gospodarstwie rolnym nie uzależnia możliwości wliczenia okresów pracy od wymiaru czasu pracy poświęconego na to gospodarstwo.

Nie zgodził się też z wyjaśnieniem co do okresu od 1 stycznia 1990 r. do 31 sierpnia 1990 r. W tym czasie wydawano decyzje wymierzające mu podatek rolny. Co do okresu 1983-1985 – wskazał, iż posiadał wówczas ukończone 16 lat, pozostawał z rolnikiem we wspólnym gospodarstwie rolnym, stale pracował w tym gospodarstwie, nie był związany z rolnikiem stosunkiem pracy.

W dniu 24 października 2000 r. Wójt Gminy G. wydał postanowienie, w którym odmówił wydania zaświadczenia potwierdzającego pracę w gospodarstwie rolnym rodziców Kazimierza i Heleny K. w charakterze domownika. Dotyczyło to okresu od 30 czerwca 1983 r. do 15 lutego 1985 r. /pkt 2 wniosku/. Zgodnie z art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin /Dz.U. nr 40 poz. 268/, przez domownika rozumie się bowiem członków rodziny rolnika i inne osoby pracujące w gospodarstwie rolnym, jeżeli pozostają we wspólnym gospodarstwie domowym z rolnikiem, skończyły 16 lat, nie podlegają obowiązkowemu ubezpieczeniu na podstawie innych przepisów, a ponadto praca w gospodarstwie rolnym stanowi ich główne źródło utrzymania.

Marek K. był ubezpieczony jako domownik od 1 stycznia 1987 r. do 12 maja 1987 r., a od 13 maja 1987 r. do 31 grudnia 1988 r. jako właściciel gospodarstwa. W dniu 18 stycznia 1989 r. Marek K. złożył zaświadczenie o zatrudnieniu w Zakładzie Karnym w K. Od 1 stycznia 1989 r., zgodnie z ustawą z dnia 24 lutego 1989 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników /Dz.U. nr 10 poz. 53/, takie osoby nie podlegały ubezpieczeniu społecznemu rolników. Wobec braku zgłoszenia do ubezpieczenia, członek rodziny nie spełniał jednego z kryteriów ustawy z 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin.

Jednocześnie wydano Markowi K. 30 października 2000 r. zaświadczenie, spełniające pkt 1 jego wniosku. Potwierdzono też prowadzenie gospodarstwa rolnego rodziców i własnego gospodarstwa.

W dniu 6 listopada 2000 r. Marek K. wniósł zażalenie na postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia oraz w sprawie treści wydanego zaświadczenia.

Wskazał, iż z treści postanowienia wynika, że podstawą odmowy był brak zgłoszenia go do ubezpieczenia społecznego i nieopłacanie składek zgodnie z art. 44 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. Tymczasem był on w tym czasie członkiem rodziny rolnika, miał ukończone 16 lat i nie podlegał obowiązkowemu ubezpieczeniu na podstawie innych przepisów, a praca w gospodarstwie stanowiła jedyne jego źródło utrzymania. Spełniał kryteria domownika. Nie jest jego winą, że rolnik nie dopełnił obowiązków ubezpieczenia. Złożył wniosek o wskazanie okresów pracy w gospodarstwie rolnym, a nie okresów podlegania ubezpieczeniu społecznemu. Jest to mu potrzebne do uprawnień pracowniczych, a nie ubezpieczenia społecznego /renty czy emerytury/.

Treść wydanego zaświadczenia wykracza zaś poza zakres podany we wniosku. Narusza to jego dane osobowe.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. w dniu 21.11.2000 r. uchyliło to postanowienie i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Wskazało przy tym, że nie może odnieść się do treści zaświadczenia, gdyż Kpa nie przewiduje na to zażalenia i można złożyć ponowny wniosek o zaświadczenie. Samo postanowienie uchylono z uwagi na błędy proceduralne, brak w materiale dowodowym jasnych dowodów potwierdzających opłacanie składki. Natomiast organ nie zgodził się z tym, iż brak opłacania składek nie stanowi przeszkody w wydaniu zaświadczenia. Stwierdził, iż nieuiszczanie składek stanowi domniemanie faktyczne, iż dana osoba nie pracowała w gospodarstwie rolnym w charakterze domownika.

Wówczas Marek K. przedłożył wniosek precyzując, iż chodzi o okresy 21 września 1976 r. do 1 października 1979 r. i od 1 stycznia 1990 r. do 31 sierpnia 1990 r. bez podawania innych danych.

Przedstawił też oświadczenie pani Heleny K., iż pracował w gospodarstwie rodziców.

Organ wezwał go, aby złożył oświadczenie osobiście o okresach pracy w obecności urzędnika.

W odpowiedzi pan K. wskazał, że oba okresy zostały już udokumentowane zaświadczeniem z 30 października 2000 r. Chodzi mu jednak o to, aby potwierdzić to bez dodatkowych elementów zawartych w tym zaświadczeniu, a nie żądanych przez niego. Zażądał wydania w tej sprawie postanowienia. Wskazał, że trudno mu osobiście stawić się w Urzędzie z uwagi na odległość. Można jednak skorzystać z pomocy prawnej w trybie art. 52 Kpa.

W dniu 21 lutego 2001 r. wydano Markowi K. zaświadczenie o okresie pracy od 21 września 1976 r. do 1 października 1976 r. /pkt 1 wniosku/ bez dodatkowych wzmianek, co do których protestował uprzednio.

Jednocześnie postanowieniem z 21 lutego 2001 r. Wójt Gminy G. po rozpatrzeniu wniosku z 19 czerwca 2000 r. odmówił wydania zaświadczenia o pracy w gospodarstwie rodziców w charakterze domownika i prowadzeniu własnego gospodarstwa. Wskazał, iż nie dysponuje takimi danymi, które pozwoliłyby mu w sposób jednoznaczny stwierdzić, iż Marek K. pracował w indywidualnym gospodarstwie rolnym rodziców w charakterze domownika, jak również prowadził własne gospodarstwo. Nie ma w szczególności dokumentów, z których wynikałoby, aby pracował on w tym czasie w gospodarstwie rodziców i aby ta praca stanowiła jego główne źródło utrzymania. Nie były bowiem opłacane na jego rzecz składki na ubezpieczenie społeczne.

Organ wskazał, iż dysponuje dokumentem, z którego wynika, że Marek K. od 13 maja 1987 r. jest właścicielem indywidualnego gospodarstwa rolnego.

Jednakże w dniu 19 października 1989 r. opuścił on gospodarstwo na stałe wymeldowując się z miejscowości K. Sam fakt opłacania należności z tytułu podatku rolnego nie może stanowić dowodu pracy w gospodarstwie.

Zgodnie zaś z dotychczasowym orzecznictwem NSA nie jest dopuszczalne prowadzenie postępowania wyjaśniającego i dowodowego w celu potwierdzenia danych niezbędnych do wydania zaświadczenia /wyrok z dnia 16 marca 1999 r., III SA 955/98 i wyrok z dnia 21 stycznia 1997 r., SA/Ł 3105/95 – OSP 1998 z. 6 poz. 106 z glosą E. Ochendowskiego/.

Marek K. wniósł na to postanowienie zażalenie do SKO. Wskazał, iż w posiadaniu urzędu jest zaświadczenie Naczelnika Miasta i Gminy w G. z 30 marca 1987 r., że stale i bezpośrednio pracował on w gospodarstwie rolnym rodziców przy produkcji rolnej. Zaświadczenie to było okazane podczas zawierania aktu notarialnego z 13 maja 1987 r. Było też wtedy okazane zaświadczenie, że przekazujący gospodarstwo nie mają zaległości w podatkach i innych świadczeniach.

Marek K. podkreślił, iż nie rozumie też, dlaczego odmówiono mu wydania zaświadczenia o prowadzeniu od 1 stycznia 1990 r. do 31 sierpnia 1990 r. własnego gospodarstwa. Przedtem mu to potwierdzono. Prowadzenie zaś małego gospodarstwa nie musi kolidować z zamieszkaniem 10 km dalej /jak w jego przypadku/. Ono nie jest identyfikowane z pracą w gospodarstwie. Jest to pojęcie szersze.

W odpowiedzi SKO w O. w dniu 22 marca 2001 r. postanowieniem utrzymało w mocy orzeczenie organu I instancji. Wskazało, że zaświadczenie wydaje się, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa.

W art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy wyraźnie określono, jakie okresy pracy podlegają zaliczeniu. W związku z tym wydanie stosownego zaświadczenia możliwe jest jedynie w przypadku, gdy na podstawie dokumentacji znajdującej się w Urzędzie Gminy istnieje możliwość stwierdzenia, że osoba ubiegająca się o zaświadczenie spełnia jedno z kryteriów określonych w powołanym przepisie. W odniesieniu do okresu od 30 czerwca 1985 r. do 15 lutego 1985 r. niezbędne byłoby istnienie dokumentów potwierdzających fakt pracy Marka K. w gospodarstwie rolnym rodziców w charakterze domownika w rozumieniu przepisów ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin.

Brak potwierdzenia tego i brak wpłat składek na ubezpieczenie społeczne za ten okres uniemożliwia stwierdzenie, że Marek K. te warunki spełniał.

Co do okresu od 1 stycznia 1990 r. do 31 sierpnia 1990 r. w zaświadczeniu z 30 października 2000 r. organ stwierdził, że Marek K. jest właścicielem gospodarstwa rolnego. Nie jest natomiast możliwe potwierdzenie pracy w gospodarstwie w tym okresie. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o wliczaniu do stażu pracowniczego, wlicza się okresy prowadzenia indywidualnego gospodarstwa rolnego lub pracy w gospodarstwie prowadzonym przez współmałżonka. Prowadzenie gospodarstwa to nie to samo co jego posiadanie, lecz bezpośrednia praca przy nim. Opodatkowanie podatkiem rolnym nie jest związane z prowadzeniem gospodarstwa, lecz jego własnością. Żalący może zresztą udokumentować te okresy na podstawie zeznań świadków.

Skarżący otrzymał to postanowienie 11 maja 2001 r. W dniu 6 czerwca 2001 r. wniósł zaś na nie skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wskazał w niej, że z treści art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy /Dz.U. nr 54 poz. 310/ wynika obowiązek stwierdzenia przez właściwy urząd gminy okresów pracy zainteresowanej osoby w gospodarstwie rolnym oraz wydania stosownego zaświadczenia w celu przedłożenia w zakładzie pracy. Urząd uchylił się od tego obowiązku z powodu braku dokumentacji. Uważa, że Urząd winien prowadzić dokumentację w sprawach związanych z gospodarstwem rolnym położonym na terenie danej jednostki samorządowej. Ponadto, ani Urząd, ani SKO nie uwzględniły dodatkowych dowodów i dokumentów, które przedkładał. Wnosi więc o przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów, które przedkładał wcześniej.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. Stwierdziło bowiem, że wobec braku dokumentów potwierdzających okresy pracy w gospodarstwie rolnym w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczeniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy /Dz.U. nr 54 poz. 310/, wydanie zaświadczenia zgodnie z żądaniem strony nie jest możliwe. Kolegium zaś nie jest kompetentne do sprawowania nadzoru nad organami administracji publicznej w zakresie archiwizowania dokumentów znajdujących się w ich posiadaniu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, że:

Skarga jest zasadna. Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego /t.j. Dz.U. 2000 nr 98 poz. 1071 ze zm./ przewiduje w art. 217 dwie sytuacje, w których organ administracji publicznej zobowiązany jest wydać zaświadczenie. Pierwsza z nich dotyczy przypadku, gdy urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa /art. 217 par. 2 pkt 1/, druga – gdy osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego /art. 217 par. 2 pkt 2/. Artykuł 218 różnicuje w zależności od tych przypadków obowiązki organu. Może on poprzestać na posiadanej dokumentacji jedynie wówczas, gdy chodzi o drugą sytuację.

Przemawia za tym wykładnia art. 218 par. 1, który odwołuje się do art. 217 par. 2 pkt 2.

Natomiast, gdy wydania zaświadczenia wymaga przepis prawa zgodnie z art. 218 par. 2 Kpa, organ może przed wydaniem zaświadczenia przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające.

W przedmiotowej sprawie obowiązek wydania zaświadczenia wynika z przepisu. Jego podstawą jest art. 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy /Dz.U. nr 54 poz. 310/. Zgodnie z tym artykułem, na wniosek zainteresowanej osoby właściwy urząd gminy jest obowiązany stwierdzić zgodnie z art. 1 okresy jej pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym, wydając stosowne zaświadczenie w celu przedłożenia w zakładzie pracy. Co prawda, gdy organ nie dysponuje dokumentami uzasadniającymi wydanie zaświadczenia, zawiadamia o tym na piśmie. Jednocześnie jednak ust. 3 tego artykułu przewiduje, iż te okresy mogą być udowadniane zeznaniami co najmniej dwóch świadków.

Dlatego też nie było podstaw w danej sytuacji do odmowy wydania zaświadczenia z uwagi na brak posiadanej dokumentacji.

Należy przy tym zauważyć, że zaświadczenie dotyczące okresu pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym rodziców w charakterze domownika powinno być wydane w oparciu o pojęcie domownika, wynikające z przepisów ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin. Powoływana wyżej ustawa o wliczaniu okresów pracy w art. 1 ust. 3 odwołuje się bowiem do tej ustawy. Obowiązująca wówczas ustawa z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin /Dz.U. nr 40 poz. 260 ze zm./ wskazuje pojęcie domownika w art. 2 pkt 2. Nie wiąże go przy tym z ubezpieczeniem społecznym płaconym przez rolnika. Przez domowników rozumie się więc członków rodziny rolnika i inne osoby pracujące w gospodarstwie rolnym, jeżeli pozostają we wspólnym gospodarstwie domowym z rolnikiem, ukończyły 16 lat, nie podlegają obowiązkowi ubezpieczenia na podstawie innych przepisów, a ponadto praca w gospodarstwie rolnym stanowi ich główne źródło utrzymania.

Jak wynika z akt sprawy, gmina wydawała już wcześniej tego typu zaświadczenie, które było okazywane przy zawarciu aktu notarialnego w r. 1987. Może więc budzić zdziwienie, iż wydanie takiego zaświadczenia nie znalazło odbicia w prowadzonej przez nią dokumentacji.

Nie jest też właściwe na tle ustawy o wliczaniu okresów pracy w gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy, rozróżnianie pracy w gospodarstwie rolnym od jej prowadzenia. Zgodnie bowiem z art. 1 pkt 1 wlicza się wnioskodawcy okres prowadzenia indywidualnego gospodarstwa rolnego. Organ na postawie prowadzonej dokumentacji winien stwierdzić, czy pan K. prowadził czy też nie indywidualne gospodarstwo. Ustawa nie wymaga natomiast, aby to prowadzenie było równoznaczne z jego osobistą pracą.

Jak się bowiem wskazuje w literaturze, przez prowadzenie gospodarstwa rolnego należy rozumieć samodzielną lub przy pomocy innych osób /osób bliskich, pracowników najemnych/ faktyczną pracę w gospodarstwie rolnym wykonywaną na własny rachunek w charakterze właściciela bądź posiadacza w rozumieniu art. 336 Kodeksu cywilnego.

Stąd Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1 i 22 ust. 2 pkt 1 i 3 oraz art. 53 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ w związku z art. 217 par. 2 pkt 1 i 218 par. 2 powoływanej ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 1 pkt 1 i 3 oraz art. 3 powoływanej ustawy o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy w związku z art. 2 pkt 2 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 55 ust. 1 powoływanej ustawy o NSA.

źródło: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/