Uchwała Sądu Najwyższego z 26-04-2017 r. – III UZP 1/17

Nabycie przez członka rodziny prawa do renty rodzinnej po osobie pobierającej wskutek błędnej decyzji ZUS świadczenie emerytalne lub rentowe

UZASADNIENIE

Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego na podstawie art. 60 § 1 ustawy z dnia 23 listopada 2002 r. o Sądzie Najwyższym (Dz.U. z 2016 r., poz. 1254 ze m.), w wyniku istnienia rozbieżności w orzecznictwie Sądu Najwyższego, wniósł o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego, czy na podstawie art. 65 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (jednolity tekst: Dz.U. z 2016 r., poz. 887 ze zm. – dalej ustawa emerytalna) dopuszczalne jest nabycie prawa do renty rodzinnej po osobie, która – nie spełniając warunków ustawowych – pobierała wskutek błędnej decyzji ZUS – świadczenie emerytalne lub rentowe?

Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego zwrócił uwagę na rozbieżności w orzecznictwie Sądu Najwyższego, wskazując na wyrok z 28 lutego 2001 r. (II UKN 248/00), w którym Sąd Najwyższy stwierdził, że prawa do renty rodzinnej nie można nabyć po osobie, która – nie spełniając warunków ustawowych – uzyskała świadczenia w wyniku błędnej decyzji organu rentowego, oraz na wyrok z 11 października 2016 r. (I UK 354/15), w którym rozstrzygnięto, że warunek wynikający z art. 65 ust. 1 ustawy emerytalnej jest spełniony także wówczas, gdy to świadczenie przyznane zostało błędną decyzją organu rentowego, która nie została wzruszona do dnia śmierci świadczeniobiorcy w trybie art. 114 ust. 1 ustawy emerytalnej.

W ocenie Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego istota rozbieżności sprowadza się do interpretacji i ustalenia normatywnej treści art. 65 ust. 1 ustawy emerytalnej, zwłaszcza sformułowania „osoby, która w chwili śmierci miała ustalone prawo do emerytury lub renty z tytułu niezdolności do pracy”, w szczególności do odpowiedzi na pytanie czy błędna decyzja organu rentowego ustalająca prawo do emerytury (renty) i w konsekwencji wypłata tego świadczenia (mimo niespełnienia ustawowych przesłanek jego nabycia) może uzasadniać nabycie prawa do renty rodzinnej po zmarłym świadczeniobiorcy.

Zgodnie z art. 65 ust. 1 ustawy emerytalnej, „renta rodzinna przysługuje uprawnionym członkom rodziny osoby, która w chwili śmierci miała ustalone prawo do emerytury lub renty z tytułu niezdolności do pracy lub spełniała warunki wymagane do uzyskania jednego z tych świadczeń”. W wyroku w sprawie o sygn. akt II UKN 248/00 Sąd Najwyższy przyjął, że przepis ten wyraża dwie przesłanki nabycia prawa do świadczenia – osoba musi mieć ustalone prawo do emerytury lub renty z tytułu niezdolności do pracy lub spełniać warunki wymagane do uzyskania jednego z tych świadczeń. Jednocześnie stwierdził, że nie są to jednak warunki alternatywne – tzn. nie można ich rozumieć w ten sposób, że wystarczy, aby osoba, po której przysługuje świadczenie miała ustalone prawo do renty bez względu na to, czy spełnia warunki wymagane do przyznania świadczenia. Wskazał, że nie istnieje możliwość nabycia prawa do renty rodzinnej po pracowniku, który w chwili śmierci nie spełniał warunków wymaganych do uzyskania emerytury lub renty inwalidzkiej. Tym samym, zdaniem Sądu Najwyższego, ustalenie prawa do świadczeń w sytuacji, gdy nie zostały spełnione warunki przewidziane ustawą nie prowadzi do nabycia prawa do nich ani nie odpowiada nabyciu tego prawa na podstawie art. 100 ust. 1 ustawy emerytalnej.

Odmienne stanowisko Sąd Najwyższy zajął w sprawie o sygn. akt I UK 354/15. Sąd Najwyższy nie zgodził się z poglądem wyrażonym w sprawie II UKN 248/00, że przesłanki wskazane w art. 65 ust. 1 ustawy emerytalnej nie są alternatywne. Zdaniem Sądu, wskazuje na to wyraźnie użyty spójnik „lub”, który jest tzw. funktorem alternatywy nierozłącznej. Oznacza to, że prawo do renty rodzinnej przysługuje zarówno wtedy, gdy spełniony jest tylko pierwszy warunek (posiadanie w chwili śmierci ustalonego prawa do emerytury lub renty z tytułu niezdolności do pracy), jak i wtedy, gdy spełniony jest tylko drugi warunek (spełnienie warunków do uzyskania jednego z tych świadczeń), jak również, gdy spełnione są oba te warunki jednocześnie. Już tylko na tej podstawie można stwierdzić, że z wykładni gramatycznej tego przepisu nie wynika, aby warunek posiadania ustalonego prawa do emerytury (renty z tytułu niezdolności do pracy) mógł być utożsamiony z warunkiem spełnienia przesłanek do tego świadczenia. Gdyby tak miało być, to za zbędne należałoby uznać wyróżnianie dwóch alternatywnych warunków. Wystarczyłoby wskazanie, że chodzi o osobę, która w chwili śmierci miała prawo do jednego z tych świadczeń, bo zakresem podmiotowym zostałyby objęte wszystkie osoby spełniające do nich warunki, zarówno potwierdzone, jak i niepotwierdzone decyzją organu rentowego. Niezależnie od tego Sąd Najwyższy wskazał, że w jego orzecznictwie dominuje pogląd, według którego pojęcie ustalenia prawa do świadczeń jest używane w prawie ubezpieczeń społecznych w wielu różnych kontekstach, lecz zawsze odróżniane od pojęcia spełniania warunków do ich przyznania. Są to instytucje regulowane odrębnymi przepisami i mające różne znaczenie w obrocie prawnym. O istnieniu prawa do świadczeń z ubezpieczenia społecznego stanowi art. 100 ust. 1 ustawy emerytalnej, w którym przesądza się o jego powstaniu z dniem spełnienia wszystkich warunków wymaganych do nabycia tego prawa. Natomiast ustalenie prawa do świadczeń wymaga deklaratywnej decyzji organu rentowego indywidualizującej to prawo, jeśli zostanie złożony przez osobę zainteresowaną stosowny wniosek. Z czego wynika, zdaniem Sądu Najwyższego, że istnienia prawa do świadczeń, wiążącego się ze spełnieniem warunków nabycia tego prawa, nie można utożsamiać z ustaleniem prawa do świadczenia (por. uchwałę siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z 27 listopada 1989 r., III UZP 11/89, OSNCP 1990 nr 6, poz. 72 i wcześniejszą uchwałę z 10 sierpnia 1988 r., III UZP 22/88, OSNCP 1989 nr 12, poz. 194, a także wyrok Sądu Najwyższego z 12 kwietnia 2007 r., I UK 323/06, OSNP 2008 nr 9-10, poz. 145). Sąd dalej podkreślił, że decyzje emerytalno – rentowe są deklaratoryjnymi aktami administracyjnymi. Celem wydania tych decyzji jest zadeklarowanie spełnienia warunków powstania prawa i jego nabycia in abstracto. Konkretyzacja uprawnień emerytalno – rentowych, wynikających z ustawy emerytalnej, wywołuje określony stopień związania organu rentowego i zainteresowanego wydaną decyzją. W czasie trwania konkretnej i wiążąco ustalonej sytuacji prawnej zainteresowanego, dopóki nie ulegnie ona ex lege zmianie albo nie zostanie wykazana wadliwość rozstrzygnięcia, nie jest dopuszczalna modyfikacja prawomocnej decyzji rentowej. Późniejsze uchylenie błędnej decyzji organu rentowego, której ocena, w świetle art. 100 ust. 1 ustawy emerytalnej, nakazuje uznać, że uprawnienie nigdy nie zostało nabyte, wywołuje skutki prawne dopiero od daty uchylenia (tak trafnie Sąd Najwyższy w wyroku z 17 października 2006 r., II UK 67/06, LEX nr 585797). Nie ma zatem podstaw do stwierdzenia, że przed tą datą ubezpieczony nie miał ustalonego prawa do świadczenia określonego tą decyzją. Realizacja świadczenia na podstawie błędnej decyzji (trwanie określonego stanu faktycznego), przy jednoczesnym braku możliwości jej weryfikacji, prowadzić musi więc do stwierdzenia, że osoba je pobierająca ma prawo do niego ustalone decyzją organu rentowego. Okoliczność, że decyzje organu rentowego mają charakter deklaratoryjny, nie oznacza zatem, wbrew stanowisku Sądu Najwyższego zajętym w wyroku w sprawie II UKN 248/00, że osoba pobierająca świadczenie na podstawie błędnej decyzji organu rentowego nie ma ustalonego do niego prawa. Wręcz przeciwnie, prawo to musi być uznane za ustalone aż do chwili, gdy decyzja ta zostanie wzruszona w trybie przewidzianym obowiązującymi przepisami. Natomiast wadliwa decyzja przyznająca świadczenia emerytalno – rentowe może być wzruszona jedynie w trybie ponownego ustalenia prawa do świadczenia, o którym mowa w art. 114 ust. 1 ustawy emerytalnej. Oczywiste jest, że tego rodzaju czynności nie można dokonać w sytuacji, gdy osoba, której przyznano prawo do świadczenia, w ocenie organu rentowego, błędną decyzją, już nie żyje. Po śmierci świadczeniobiorcy niedopuszczalne jest ponowne ustalanie prawa do pobieranego świadczenia, a zatem nie ma żadnych podstaw do uznania, że decyzja przyznająca prawo do tego świadczenia mogłaby być pozbawiona skutków prawnych, wyrażających się stwierdzeniem, że osoba zmarła miała w chwili śmierci ustalone decyzją organu rentowego prawo do emerytury (renty z tytułu niezdolności do pracy). Inaczej rzecz ujmując, zdaniem Sądu Najwyższego, warunek wynikający z art. 65 ust. 1 ustawy emerytalnej polegający na posiadaniu ustalonego prawa do emerytury (renty z tytułu niezdolności do pracy) spełniony jest także wówczas, gdy to świadczenie zostało przyznane błędną decyzją organu rentowego, która nie została wzruszona do dnia śmierci świadczeniobiorcy w trybie art. 114 ust. 1 ustawy emerytalnej.

Prokurator Prokuratury Krajowej wniósł o udzielenie odpowiedzi na przedstawione wyżej pytanie, zgodnie z którą na podstawie art. 65 ust. 1 ustawy emerytalnej dopuszczalne jest nabycie prawa do renty rodzinnej po osobie, która -nie spełniając warunków ustawowych – pobierała wskutek błędnej decyzji ZUS świadczenie emerytalne lub rentowe, jeżeli decyzja ta nie została wzruszona do dnia śmierci świadczeniobiorcy.

Powiększony skład Sądu Najwyższego zważył, co następuje:

Przepis art. 65 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (jednolity tekst: Dz.U. z 2016 r., poz. 887 ze zm. – dalej ustawa emerytalna) stanowi, że renta rodzinna przysługuje uprawnionym członkom rodziny osoby, która w chwili śmierci miała ustalone prawo do emerytury lub renty z tytułu niezdolności do pracy „lub” spełniała warunki do uzyskania jednego z tych świadczeń. W pierwszej kolejności należy więc odnieść się do znaczenia spójnika „lub” w tym przepisie.

Wstępnie należy zauważyć, że w wyroku z dnia 28 lutego 2001 r., II UKN 248/00 (OSNP 2002 nr 20, poz. 449) Sąd Najwyższy przytaczając treść przepisu zastąpił spójnik „lub” spójnikiem „albo”. Spójnik ten nie występował nigdy w treści tego przepisu. Był on natomiast użyty w treści art. 30 ustawy z dnia 23 stycznia 1968 r. o powszechnym zaopatrzeniu emerytalnym (Dz.U. Nr 3, poz. 6 ze zm.). Mając na uwadze na uwadze uzasadnienie powyższego wyroku wydaje się, że nastąpiła oczywista omyłka, która nie miała wpływu na rozstrzygnięcie przyjęte w tym orzeczeniu. Użycie spójnika „albo” przesądzałoby bowiem jednoznacznie, że mamy do czynienia z alternatywą rozłączną, co stałoby w oczywistej sprzeczności z przyjętym w tym wyroku rozstrzygnięciem. Stwierdzono w nim bowiem, że prawa do renty rodzinnej nie można nabyć po osobie, która nie spełniając warunków uzyskała świadczenia w wyniku błędnej decyzji organu rentowego. Ponadto należy także zauważyć, że w powoływanej w tym wyroku uchwale Sądu Najwyższego z dnia 4 września 1978 r., II UZP 22/78 (OSNCP 1979 nr 3, poz. 47) stan faktyczny był nieco inny. Chodziło bowiem o odpowiedź na pytanie, czy możliwe jest nabycie prawa do renty rodzinnej po osobie, która pobierała świadczenie przyznane w drodze wyjątku, a która nie spełniała przesłanek do nabycia prawa do emerytury. W uchwale tej, jak i w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 5 kwietnia 2001 r., II UKN 320/00 (OSNP 2003 nr 2, poz. 45) przyjęto, że w takim przypadku prawo do renty rodzinnej nie przysługuje.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do reguł wykładni językowej. Użycie w tekście aktu prawnego spójnika „lub” wyraża zawsze alternatywę. Jednak jego interpretacja sprawia często poważne problemy ze względu na to, że spójnikowi temu można przypisać trzy różne znaczenia. Należy podzielić pogląd wyrażony w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 11 października 2016 r., I UK 354/15 (LEX nr 2160746) przyjmujący, że prawo do renty rodzinnej przysługuje zarówno wtedy, gdy spełniony jest tylko pierwszy warunek, jak i wtedy, gdy spełniony jest tylko drugi warunek, jak również wtedy, gdy spełnione są oba warunki. Trafny jest więc wniosek, że z wykładni gramatycznej nie wynika by warunek posiadania ustalonego prawa do emerytury lub renty z tytułu niezdolności do pracy mógł być utożsamiany z warunkiem spełnienia przesłanek do tego świadczenia. Wynika z tego, że słowo „lub” należy w tym przypadku rozumieć jako odpowiednik „co najmniej jedno z dwojga”. Ten sposób użycia zwrotu „lub” jest w logice odpowiednikiem funktora alternatywy zwykłej. Oznacza to, że alternatywa zwykła jest fałszywa jedynie wówczas, kiedy oba zdania złączone tą alternatywą są fałszywe (zob. A. Malinowski, red.: Logika dla prawników, Warszawa 2002, s. 99-100). Odnosząc to do powyższego poglądu Sądu Najwyższego należy stwierdzić, że jest on w pełni uzasadniony. Możliwe byłoby więc jedynie na tej podstawie rozstrzygnięcie rozważanego zagadnienia prawnego.

Kolejnym istotnym zagadnieniem związanym z przedstawionym zagadnieniem prawnym jest określenie znaczenia normatywnego „ustalenia prawa” oraz „spełnianie warunku do uzyskania świadczenia”.

W wyroku I UK 354/15 trafnie stwierdzono, że w orzeczeniach Sądu Najwyższego dominuje pogląd, według którego pojęcie ustalenia prawa do świadczeń jest używane w prawie ubezpieczeń społecznych w wielu różnych kontekstach, lecz zawsze jest odróżniane od pojęcia spełniania warunków do ich przyznania. Są to instytucje regulowane odrębnymi przepisami i mające różne znaczenie w obrocie prawnym. O istnieniu prawa do świadczeń z ubezpieczenia społecznego stanowi art. 100 ust. 1 ustawy emerytalnej, w którym przesądza się o jego powstaniu z dniem spełnienia wszystkich warunków wymaganych do nabycia tego prawa. Natomiast ustalenie prawa do świadczeń wymaga deklaratywnej decyzji organu rentowego. Wynika stąd, że istnienia prawa do świadczeń, wiążącego się ze spełnieniem warunków nabycia tego prawa, nie można utożsamiać z ustaleniem prawa do świadczenia (por. uchwałę siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 27 listopada 1989 r., III UZP 11/89, OSNCP 1990 nr 6, poz. 72 i wcześniejszą uchwałę z dnia 10 sierpnia 1988 r., III UZP 22/88, OSNCP 1989 nr 12, poz. 194, a także wyrok Sądu Najwyższego z dnia 12 kwietnia 2007 r., I UK 323/06, OSNP 2008 nr 9-10, poz. 145).

Można więc przyjąć, że obu przesłankom wymienionym w art. 65 ust. 1 ustawy emerytalnej należy przypisać samodzielne znaczenie normatywne. Można w konsekwencji stwierdzić, że w takim przypadku nie jest możliwe zaakceptowanie rozstrzygnięcia z wyroku Sądu Najwyższego II UKN 248/00. Wynika to z tego, że spełnienie przesłanek do nabycia świadczenia prowadzi zawsze do nabycia prawa w rozumieniu art. 100 ust. 1 ustawy emerytalnej. Przy założeniu o konieczności spełnienia obu warunków do nabycia prawa do renty rodzinnej zasadne jest twierdzenie, że jeden z nich – ustalenie prawa – byłby w istocie zbędny.

Niezmiernie złożonym i obszernym zagadnieniem jest dopuszczalność i warunki weryfikacji błędnej decyzji organu rentowego. Do problemu tego odniósł się także Sąd Najwyższy w wyroku I UK 354/15. Należy w pełni podzielić pogląd tam wyrażony, że nie jest dopuszczalne zweryfikowanie błędnej decyzji przez organ rentowy w postępowaniu dotyczącym przyznania renty rodzinnej w odniesieniu do osoby, która już nie żyje. Można więc stwierdzić, że tak długo jak ustalone przez organ rentowy prawo do świadczenia nie zostało zweryfikowane, co może nastąpić jedynie za życia świadczeniobiorcy, nie jest dopuszczalne pozbawienie z powodu błędu organu rentowego prawa do renty rodzinnej.

Przedstawione powyżej rozumienie przesłanki nabycia prawa do renty rodzinnej jest zgodne z bogatym orzecznictwem Europejskiego Trybunału Praw Człowieka. Zarówno w sprawie Moskal (Moskal przeciwko Polsce, wyrok z dnia 15 września 2009 r., Skarga Nr 10373/05, LEX nr 514351), jak i wielu późniejszych orzeczeniach ETPCz analizował kwestię naruszenia art.1 Protokołu dodatkowego Nr 1 do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, między innymi, po kątem błędu organu rentowego, okresu jaki minął pomiędzy decyzją ustalającą i odmawiającą prawa do świadczenia, skutków finansowych dla świadczeniobiorcy oraz skutków społecznych ponownej decyzji. W rezultacie uznano, że weryfikacja prawa do świadczenia, wskutek czego doszło do odmowy prawa do świadczenia było nieproporcjonalne, ponieważ pierwotne, wprawdzie niezasadne ustalenie prawa do świadczenia wynikało wyłącznie z błędu organu rentowego, a skarżąca została pozbawiona środków do życia (zob. K. Ślebzak, Komentarz do art. 114, w: Emerytury i renty z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Emerytury pomostowe. Komentarz, red. B. Gudowska, K. Ślebzak, Warszawa 2013, s. 710). Trybunał podkreślił również, iż w kontekście praw majątkowych szczególne znaczenie należy przyznać zasadzie dobrego rządzenia. Analogicznie należy przyjąć w przypadku odmowy prawa do renty rodzinnej z powodu błędnej decyzji organu rentowego ustalającej prawo do świadczenia osoby zmarłej. Wniosek ten wydaje się bezdyskusyjny, jeżeli uwzględni się także funkcję renty rodzinnej. Nie ulega wątpliwości, że ma ona na celu zabezpieczenie społeczne osób do niej uprawnionych. Ma ona charakter majątkowy i alimentacyjny (zob. A. Wypych – Żywicka: Renta rodzinna z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Zagadnienia materialnoprawne, Gdańsk 2006, s. 182). Rekompensuje bowiem dochody utracone w związku ze śmiercią ubezpieczonego (T. Bińczycka -Majewska: Wybrane zagadnienia prawa do renty rodzinnej, Gdańskie Studia Prawnicze, Tom XVII, 2007, s. 414). Jest to kolejny argument przemawiający za niedopuszczalnością pozbawienia prawa do renty rodzinnej z powodu błędu organu rentowego. Podkreślenia wymaga także, że chodzi w tym przypadku o błąd organu rentowego, o którym stanowi art. 114 ust. 1 pkt 6 ustawy emerytalnej. Nie dotyczy to więc pozostałych przypadków wzruszenia decyzji organu wymienionych w art. 114 ust. 1 pkt 1-5 tej ustawy, jak np. przedłożenia fałszywych dowodów, czy świadomego wprowadzenia w błąd organu rentowego przez osobę pobierającą świadczenie. Należy również zauważyć, że zgodnie z nowym przepisem art. 114 ust. 1g, dodanym przez ustawę z dnia 10 lutego 2017 r. o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 715) organ rentowy odstępuje od uchylenia lub zmiany decyzji, z przyczyn określonych w ust. 1 pkt 6, jeżeli uchylenie lub zmiana decyzji wiązałyby się z nadmiernym obciążeniem dla osoby zainteresowanej, ze względu na jej sytuację osobistą lub materialną, wiek, stan zdrowia lub inne szczególne okoliczności. Oczywistym jest, że organ rentowy ma prawo do korygowania własnych błędów. Jednak może to nastąpić jedynie w granicach określonych przepisami ustawy. Niedopuszczalne wobec tego byłoby przyznanie prawa do weryfikacji decyzji w sposób dowolny. Zasadniczo należy także zakładać, że własne uchybienia organu administracji publicznej nie powinny powodować negatywnych skutków dla obywatela działającego w dobrej wierze.

Przedstawione wyżej argumenty uzasadniają jednoznacznie przyjęcie niedopuszczalności odmowy prawa do renty rodzinnej poprzez weryfikację prawa do emerytury lub renty osoby zmarłej, ustalonej na skutek błędu organu rentowego. Taki sposób naprawienia własnego błędu przez organ rentowy naruszałby konstytucyjne zasady proporcjonalności oraz sprawiedliwości społecznej.

Z tych motywów Sąd Najwyższy podjął uchwałę, jak w sentencji.

źródło: http://www.sn.pl/orzecznictwo/